德泓智库 | 低空经济资金申报指南：中央预算内资金、超长期特别国债、专项债

在当今经济发展格局中，低空经济以其辐射面广、带动能力强、附加值高的特性，成为未来数十年我国经济增长的关键驱动力之一。本文将深入剖析低空经济资金申报的关键要点，包括中央预算内资金、超长期特别国债以及地方政府专项债的项目谋划方向与申报策略。

一、低空经济概述

低空经济是以1000米以下空域（根据实际需求可扩展至3000米）为活动范围，以有人驾驶和无人驾驶航空器（如无人机、直升机、eVTOL等）为载体，通过低空飞行活动牵引相关产业融合发展的综合性经济形态。其核心组成部分主要包括硬件、软件以及应用三个层面。硬件层面涉及无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）、轻型飞机等各类低空飞行器；软件层面则包括空中交通指挥平台和地面服务平台，这些平台具备通信、导航、气象、情报、监视等多项功能；应用层面则围绕第一、第二、第三产业开发出多样化的应用场景。

（一）市场前景 

根据中国民航局的预测，至2025年，低空经济市场规模预计将增长至1.5万亿元人民币，而到2035年，这一数字有望进一步增至3.5万亿元人民币。中国低空经济联盟执行理事长罗军对此持更为积极的态度，他预计到2030年，低空经济市场将扩展至10万亿元人民币的规模，届时该市场将占国民经济总量的5%。2030年被视为关键的发展节点，届时主要大中城市的飞行保障服务将基本完善，我国将全面迈入低空经济时代。

（二）发展现状 

2024年，“低空经济”首次被纳入政府工作报告，标志着其正式成为国家战略。目前，我国绝大多数省份已经发布了涉及低空经济的指导性意见或行动计划。诸如深圳、广州、苏州、南京等十余座城市，已经启动了直升机市区至机场的接驳服务以及无人机物流快递业务。一个新兴的、规模达万亿级别的产业正在千米以下的空域中蓄势待发。

二、中央预算内资金申报：聚焦公益与示范引领

（一）申报原则

国家战略契合原则：申报项目必须紧密围绕国家战略导向，如推动新质生产力发展、促进区域协调共进、强化应急救援能力等，确保项目与国家宏观政策同频共振。

具备示范引领原则：项目应具备显著的创新性与示范效应，能够为低空经济发展树立标杆，总结可复制、可推广的经验模式，带动相关产业协同发展，培育良好产业生态。

突出公益优先原则：中央预算内资金倾向支持技术研发（例如 5G – A 通感一体技术）、基础设施（例如低空智联网平台）、公共服务（例如适航认证实验室）等具有突出公益属性的项目，摒弃纯市场化盈利项目（如商业无人机表演），凸显社会效益，如创造就业、改善民生、提升公共服务水准等。

确保工作前期扎实：申报项目须完成可行性研究报告、环评、土地预审等前期必要手续，夯实项目基础，确保项目具备合法、可行的实施条件，保障项目有序推进。

注重效益导向原则；科学规划资金投向，精准聚焦项目重点领域与关键环节，提升资金使用效能，杜绝资金浪费与闲置现象。

（二）政策聚焦与方向

中央预算内投资资金精准发力，集中投向低空经济基础设施建设、关键核心技术研发、应用场景拓展等核心领域。2025 年，资金将重点支持低空经济产业园基础设施建设，包括通用机场改造、空管系统升级、通信导航设施建设等项目，同时助力低空经济在低空 + 物流、城市交通、应急救援等应用场景的创新突破。

（三）项目谋划方向策略

科技创新驱动：锁定低空飞行器整机、关键零部件、基础软件、低空服务等关键领域，推进技术升级与前沿技术探索，打造低空经济产业创新平台，如四川自贡无人机检测中心，聚焦适用于城市复杂环境的导航算法研发。

基建与配套协同：大力推进地面物理基础设施（通用机场、起降点建设改造）与软件基础设施（低空智联网、数字低空、低空管理服务体系）建设，夯实低空经济发展根基，以湖北荆州经开区低空经济产业基础设施项目为例，其涵盖无人机起降场站、北斗导航系统、新能源充电桩建设，总投资额达 8.8 亿元。

应用场景拓展：深耕低空 + 物流、城市交通、应急救援、文旅、农业等关键领域，创新应用场景，促进传统产业转型升级，催生新质生产力，顺丰鄂州无人机物流项目已开通 86 条常态化航线，实现医疗物资空中投送与冷链物流配送。

人才培育与汇聚：制定产业人才专项支持政策，强化低空经济职业教育与培训，建立产学研合作机制，培育高素质专业人才，吸引高端人才投身低空经济领域。

区域协同与标准化建设：推动低空设施与 5G、北斗技术融合，参与国家级试点与标准制定，如杭州 “低空经济一张网” 项目，布设枢纽型起降场与末端起降点，打造低空交通管理服务平台，入选全国低空经济典型案例。

（四）申报注意事项

申报中央预算内投资资金时，特别注意要确保项目契合国家战略，凸显公益与示范引领属性。项目前期工作要做实做细，资金使用规划要科学合理，避开市场化盈利项目，确保项目具备合法、可行的实施条件。

三、超长期特别国债申报：战略协同与资源整合

（一）申报原则

政策适配原则：申报工作应依托国家级或省级战略规划框架，例如 “交通强国” 或 “新基建”，运用 “低空经济 +” 产业协同模式，将无人机物流、低空智联系统等细分领域融入现代农业、应急管理等成熟申报方向，实现政策红利的高效对接。

项目捆绑与资源整合原则：构建 “1 + N” 申报结构，以低空基础设施为核心，捆绑乡村振兴、智慧城市等政策包，采用 “国债资金 + 专项债配套 + 社会资本” 组合模式，拓宽资金来源渠道。

地方特色融合原则：地方应立足资源禀赋，打造差异化申报矩阵，农业大县可构建 “高标农田 + 植保无人机” 复合项目，工业重镇可申报氢能储运装备研发基地，旅游城市可打造 “低空观光 + 应急救援” 双功能体系，虽申报方向未必直接标注 “低空经济”，但需深度融合其产业链要素。

（二）政策聚焦与方向

2025 年超长期特别国债重点支持 “两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）及 “两新”（设备更新和消费品以旧换新）领域。

交通强国战略：低空交通网络作为立体交通体系的关键组成部分，国债将重点支持智慧低空交通网络、通用机场改造等新型基础设施建设项目，强调 “跨区域协同” 特性，申报省级或国家级低空走廊项目，并融合 5G – A、数字孪生技术提升项目科技含量。

新质生产力培育：低空经济作为战略性新兴产业，其核心技术（如氢能动力、轴向磁通电机）与 “产业链供应链安全” 国债支持方向高度契合。规划关键在于聚焦 “卡脖子” 技术的国产化替代，结合 “科技创新 2030” 专项，与高校、链主企业组建创新联合体。

低空安全防护体系：低空空域作为国防安全的 “第四疆域”，无人机反制、空域监测等能力至关重要。依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，低空安防系统需覆盖军事禁区、油库、高铁站等重点区域，规划关键在于凸显 “军民融合” 特性，结合 “兴边富民行动试点” 政策标签，优先申报具备实时监测、智能反制功能的空域管理系统。

应急保障能力提升：鉴于 70% 的城市处于自然灾害高风险区，无人机应急响应时间相较于传统方式大幅缩短，符合 “应对自然灾害能力提升” 国债支持方向。规划关键在于设计 “平急两用” 设施，平时用于物流、巡检，灾时转换为应急通道，并与 “城市生命线安全工程” 等民生类政策标签相结合。

（三）项目谋划方向策略

（1）基础设施类项目 

物理载体建设：聚焦通用机场智能化改造、无人机起降场地集群化建设、eVTOL 城市枢纽站建设，采用 “国债 + 专项债” 组合融资模式，并纳入省级重大项目库提升优先级。深圳市已建成 483 个无人机起降点，开通 94 条货运航线，2024 年载货飞行次数预计将超 70 万架次。

数字基建升级：发力低空智能通信 / 导航 / 监视系统、空域动态管理平台建设，结合 “东数西算” 工程申报低空数据算力中心项目，设计政府购买服务型收益机制，如空域管理服务费。杭州市已建成全国首个低空 5G – A 专网，实现 200 米以下空域连续覆盖。

（2）技术攻关类项目 

国产化替代工程：主攻氢能动力系统、飞行控制芯片、轻量化复合材料等方向，申报 “新质生产力专项”，联合科研院所共建中试基地。包头市氢能无人机动力总成实验室已突破 30℃冷启动技术。

标准体系构建：着力完善低空适航认证体系和空域动态定价机制，与民航局合作开展标准试点，设计 “标准 + 认证 + 保险” 全流程服务体系。海南省已发布全国首个 eVTOL 适航审定指南，吸引众多企业入驻。

（3）应用场景类项目 

普惠民生型场景：发展县域无人机物流网络、城市消防无人机集群等项目，结合 “乡村振兴” 战略，采用 “政府购买服务 + 市场化运营” 机制，优先选择国家乡村振兴重点帮扶县申报。黑龙江五常市已整合 “无人机植保 + 稻米冷链配送” 项目。

产业融合型场景：推动低空文旅融合、低空数据资产化等项目，申报 “国家文旅消费试点城市” 配套项目，探索数据资产入表融资路径。张家界天门山低空游览项目和浙江海宁市挂牌全国首单低空数据资产为此类项目典范。

（四）申报注意事项

合规性前置要求：项目必须纳入国家或省级规划（如 “十四五” 重大项目库、“交通强国” 建设纲要），紧密关联 “两重”“两新” 政策标签。必须取得军方和民航局共同签发的空域使用批复文件，跨区域项目需多部门联合审批。

材料规范性与一致性：项目代码、名称、建设内容在可研报告、立项文件、资金申请表中必须完全一致，地方政府需出具《真实性承诺函》。核心材料清单应包括可行性研究报告（重点论证低空安防、民生保障等公益性价值）、空域使用批复文件（需军方 / 民航局签章）、省级发改委立项批复及地方政府配套资金承诺函。

资金拼盘闭合性：合理控制国债资金占比，剩余资金通过地方专项债、产业基金或 PPP 模式补充。严禁与专项债、中央预算内投资重复申报，需提供银行存款证明或贷款协议证明自筹资金来源。

项目成熟度要求：新开工项目需在 2025 年底前启动，在建项目投资完成度不得超过 80%（建议控制在 50% 以内），并提交设备采购合同、施工许可证等佐证材料，优先支持已进入初步设计阶段的项目。

动态政策跟踪：申报通道通常在每年第一季度至第二季度开放，需提前 3 个月备齐材料。2025 年新增低空经济、永久基本农田改造等支持方向，应及时调整申报策略。

四、地方政府专项债券申报：产业园区与多元场景

（一）申报项目明细与特征

从各地申报的专项债中，寻找募投项目为低空经济、无人机等方向的项目，进行初步筛选，部分项目情况如下表：

低空经济项目特征分析：

（1）产业园区核心载体：超过90%的项目依托 “产业园” 而建，构建从研发到制造、测试再到应用的完整产业链条。

案例：湖南湘江新区智航新城项目整合飞行运营中心、研发中心、测试跑道等，构建产业闭环。

（2）基础设施与产业配套并重：项目普遍同步建设生产设施与配套基础设施，强调 “硬环境” 与 “软服务” 协同效应。

案例：孝感临空区项目同步改造园区周边路网、排水、电力等市政设施，提升区域承载力。

（3）应用场景多元化延伸：应用场景呈现多元化延伸趋势，覆盖低空物流、文旅体验、警务执法、应急救援、农业植保等多个领域。

案例：滨州市低空智能感知项目通过无人机机场网络实现城市治理、能源保障等多领域应用。

（4）区域集聚效应显著：在部分省市，项目集中度较高，形成以重点城市为节点的低空经济产业带，与地方航空产业基础紧密相连。

（二）可借鉴项目谋划方向

产业生态化平台建设：打造 “通用机场 + 测试基地 + 数据平台” 三位一体的综合载体，例如新丰县项目布局涵盖通用机场、数据中心、文旅基地。

新基建融合创新：融入 5G 通信、AI 算法、物联网技术，促进低空经济智能化发展，如安阳 5G 泛在低空基地项目。

公共服务功能叠加：在产业园内整合应急救灾、生态监测等公益性功能，例如竹山县项目兼具物流与平战结合用途。

区域协同与产业集群：在跨市域范围内布局无人机产业链，例如成渝双圈自贡项目联动川渝资源，形成规模化效应。

五、三种资金申报对比分析

（一）核心差异

（1）资金性质与支持方向 

中央预算内投资资金：作为无需偿还的财政拨款，聚焦公益性、技术革新以及公共服务领域，重点支持无人机导航系统、低空通信网络（如 5G – A 基站）、适航认证平台等项目。

超长期特别国债：债务资金，由中央政府偿还本金及利息，期限 20 至 30 年，优先投资国家战略级新基建、产业链安全及收益覆盖成本的项目，如低空大数据中心、跨境低空走廊、氢能无人机产业园等。

地方政府专项债：投向具有预期收益的公益性项目，确保项目收益与融资需求自给自足，主要支持产业园区基础设施建设等项目。

（2）项目规模与收益要求 

中央预算内资金：侧重社会效益，不强制要求财务收益覆盖。

超长期国债：需明确收益来源（如物流服务费、数据增值收入），确保收益覆盖债券本息（覆盖倍数≥ 1.1 倍）。

地方政府专项债：项目需具备一定收益，实现收益与融资自求平衡。

（3）负面清单与合规性 ：

中央预算内资金：禁止纯市场化盈利项目（如商业无人机表演）、重复补贴领域（如已获民航局补贴的通用机场扩建）。

超长期国债：严格审查项目收益能力，禁止已完工或投资完成 80% 的项目申报。

地方政府专项债：需符合专项债相关规定，确保资金使用合规。

（二）企业申报策略建议

（1）精准匹配资金属性 

技术类项目：优先申报中央预算内资金，联合科研机构或国企，突出技术国产化替代（如城市复杂环境导航算法研发）。

产业链项目：优先选择超长期国债，捆绑国家战略（如 “一带一路” 边境安全），设计 “物流服务费 + 数据增值” 组合收益模型。

产业园区基础设施项目 ：重点考虑申报地方政府专项债。

（2）资源整合与政策捆绑 

中央预算内资金项目：整合民生需求，例如山区起降点与医疗物资配送相结合，提升公益性。

超长期国债项目：凸显双重属性，与 “乡村振兴” 及 “智慧城市” 战略相结合申报，例如农业植保无人机与高标准农田建设相结合。

地方政府专项债项目：依据地方产业发展规划与政策，强调项目盈利性与公益性。

六、未来展望

地方政府专项债项目的实践经验为谋划超长期特别国债和中央预算内资金提供了重要参考。产业生态构建、新基建融合方向、跨区域协同模式等均彰显低空经济与国家战略的深度融合。尽管专项债、超长期国债、中央预算内资金在审批重点、项目属性和资金性质上存在差异，但均需通过主管部门严格审核，且必须严格对标国家政策方向。

当前，低空经济正处于政策红利释放的关键时期，从专项债到特别国债，从地方试点到全国推广，谁能精准把握规则、精准匹配投向，谁就能抢占先机。企业和地方政府应深入研究各类资金的申报要求与政策导向，结合自身实际，精心谋划项目，在政策窗口期内最大化争取资金支持，将“空中蓝图”转化为可落地实施的实体项目，推动低空经济高质量发展。

作者：李安琪
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