德泓观察 | 10.8“系统落实一揽子增量”的六点理解
自9.26政治局会议以及一系列金融政策的出台后，各方对于接下来的如何落实相关一揽子增量政策以及财政政策如何接力充满期待。10月8日，国家发改委相关领导对各方热点关切的相关问题做了一一解答。本文梳理了本次发布会有关基建投融资领域相关核心观点：
政策一：
2025年还将继续发行超长期特别国债并且优化投向
解读：两重建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）既是实现经济、社会稳定，保障国家安全的重要基础，也是持续增进民生保障，提升民生福祉的重要支撑。其对于未来高质量现代化发展的重要性不言而喻。今年，超长期国债的发行围绕“两重”“两新”，聚焦支持8大方向、17个具体投向，以及推动大规模设备更新和消费品以旧换新等领域，积极支持相关项目建设，并取得明显成效。
今年，各地在申报超长期国债的早期筹备阶段，由于对支持领域、申报要求等政策支持信息掌握有限，又加上申报时间紧迫，所以不少地方在统筹项目申报的时候，仍按照去年四季度的万亿国债支持领域和要求作为标准来申报。还有的地方，按照“应报尽报”原则，胡子眉毛一把抓，无论是之前申报过的专项债还是中央预算内投资项目，都拿过来，又重新申报了一遍。这都导致了不少地区在超长特别国债申报过程中走了不少弯路。
本次国新办发布会再一次强调，对于两重建设还将加力建设，并且优化投向，“近期将在年内下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元的“两重”建设项目清单，支持地方加快开展前期工作。”参照今年的8大领域，17个具体投向的要求，我们预计明年两重建设的重点支持方向还将聚焦在：
（1）农业转移人口市民化。针对人口集中流入城市和地区，加快完善满足新落户人口需要的就业、教育、 医疗、住房、养老等公共服务保障体系的相关项目建设。“其中对普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度会加大”；
（2）高标准农田建设。今年的超长期特别国债主要支持的高标准农田建设，集中在东北全域的黑土地地区，明年支持领域是否会扩大，可以重点关注；
（3）城市燃气、排水等地下管网改造等重点地区和城市“平战结合”项目；
（4）在建、续建项目。结合今年申报经验，超长期特别国债的申报工作，首要是要符合投放领域的支持要求，这要求各地准确把握政策导向、资金导向。加大对政策支持理解程度和做好相关宣贯工作，将国家战略与地方优势相结合，统筹“十四五”规划与“十五五”规划的政策衔接，做到项目储备既有前瞻性，又有针对性。最后，各地要避免项目申报盲目摊大饼，而是以扩大有效投资为导向，聚焦基建项目补短板。
政策二：
目前发改委、财政部正在按照部署抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。
解读：今年专项债发行节奏较往年较慢，凸显了当前优质项目不足，地方债务约束加大等现实难题。为了加快专项债资金使用效率，从综合性角度考虑，进一步提高政府投资的带动作用，党的二十届三中全会要求，“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。”比如可以运用专项债券等支持盘活存量闲置土地等措施，扩大专项债适用范围。本次国常会透露的“研究开展项目审核自主权试点”可以看作在政府投资要求范围内，进一步给地方自主权，当然试点推进工作，还要加强相关风险防范工作。
政策三：
加力支持地方开展债务置换，化解债务风险
解读：近期网传的“134”号文、“150”号文等文件，都一定程度体现了去年年末中央经济工作会议提出“优化债务期限结构，降低利息负担”的要求。其中的债务置换措施，主要可以考虑路径的有：
（1）发行政府债券置换债务2023下半年，特殊再融资债券开始重启发行。截至2024年9月24日、总发行量已经达到约1.5万亿。今年另外一个值得关注的方向是，各地未披露“一案两书”的“特殊新增专项债”发行增多，（此类新增专项债由于没有明确募投项目，多被市场疑为用于地方化债），据东方金诚统计，7月特殊新增专项债发行占比提高，达当月新增专项债发行量的62.2%。
（2）金融机构协商化债金融机构特别是政策性银行可根据相关文件要求，按照市场化、法治化原则平等协商，通过发放项目贷款等方式置换今明两年到期的债务本金。具体政策要求可参考《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号文）“在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”。
政策四：
城市改造更新的任务将越来越重。以城市重要的“里子工程”地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿。
解读：城市更新仍将是2025年基建投资的支持重点，其工作重点可以结合财政部于5月6日发布的《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号）的相关要求理解，“统筹使用中央和地方资金，完善法规制度、规划标准、投融资机制及相关配套政策，结合开展城市地下管网更新改造、污水管网‘厂网一体’建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市更新工作。加大‘十四五’规划102项重大工程的推进力度。”
积极探索创新融资的模式。支持和鼓励民间投资健康发展。加快完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制，重点是持续做好优质项目的推介，推动更多民间资本参与铁路、能源、水利等重大基础设施项目建设，加快筛选形成新一批全国重点民间投资项目清单。同时，规范实施政府和社会资本合作的新机制，支持更多符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs，深化投贷联动试点合作。
强化政府投资项目的全过程管理。主要通过在线监测、实地督导、现场核查等方式加强项目的调度，督促指导地方、部门组织实施好各类政府投资项目，加快推进项目建设。同时，大力度深化投资审批制度改革，抓紧研究制定出台进一步完善政府投资决策机制、提高政府投资效益的政策措施。
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