德泓观察 | 从14号文，看政策发力方向和地方发展路径分化

精彩原创 2024年3月19日上午11:18

引言

每年两会前后的国常会，被认为是了解全年政策动向的最重要的两场会议。2月23日的国常会召开一周后，国务院办公厅就下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》，目前这份通知已经下发到各地学习，我们从了解到的这份网传的14号文的情况，也可以看出今年政策发力方向和各地发展路径。

一、14号文出台的背景

14号文被广泛认为是对之前的35号文打补丁的政策。那它出台的背景，一方面是随着去年的一揽子化债措施的落地和深化，之前债务风险较重地区的债务风险已经得到整体缓解，化债的力度虽然不需要再进一步加码，但是化债的成果还需要巩固，所取得的化债经验也需要向更多的债务高风险地区推广。

另一个重要原因是开年以来，地产行业仍处于低点，即使如万科、金地这样的优质房企，也频频传出偿债告急的新闻，如果房地产不能尽快触底反弹，那么地方政府土地出让金的收入就有进一步下滑的风险。所以，虽然目前来看，剩余的19个省份整体债务风险可控，但是下辖的地级市，比如我们了解到的青岛的李沧、江苏的盐城，当前也都存在债务风险较大的情况，如果不能未雨绸缪，及时化解，未来也可能会成为引爆风险的源头，甚至会造成系统性风险。所以也需要35号文提出的化债方案进一步拓展适用。

二、一揽子化债措施的核心路径

其实当前一揽子的化债措施的实施的核心路径就是两条，一条是中央途径，就是中央通过特殊再融资债券债、特别国债、省范围内债券发行额度统借统还等方式，对地方经认定的隐性债务和欠款进行债务置换。比如去年贵州获得的特殊再融资额度就超过了2000多亿，紧随其后的天津、云南、内蒙古也都是在千亿以上，特殊再融资债的作用就是通过增加政府法定债务的方式，置换纳入隐性债务之中的拖欠款、非标及城投债券。将隐性债务变成显性债务，去年特殊再融资债券已发行1.4万亿元，今年贵州又已经率先启动。虽然特殊再融资债是历来化解隐债的立竿见影的办法，但相对巨量的隐债规模，特殊再融资毕竟额度有限，所以另一条途径就是通过金融路径，积极化解隐债，即通过和金融机构的协商，以债务展期、降息等方式进行债务重组。

三、未来地方发展思路的分化

以特殊再融资债券为例，对12个重点地区的倾斜性政策，可以看作中央层面和金融机构对12个地区的让利，但这让同样有债务压力的，却没有享受到政策倾斜的地区，内心难免会产生波澜。所以14号文的打补丁也凸显了政策公平性。与12个重点省份强制性的不同的是，14号文是要求19个省级政府自己来决定究竟是要上报还是不上报，并不会设硬性指标。

是否要申报，其实也是摆在19个省份左右斟酌的问题，上报，虽然可以享有化债的倾斜性政策，但是，未来的基建投资肯定也要受到投放领域、融资监管等进一步的限制。

随着化债的工作进一步深入，我们也可以看到未来各个地区发展方向的分化，债务压力较大的省份和地区，那未来重中之重的工作就是化债，再像之前盲目举债搞基建，未来肯定是行不通了，只有通过中央加杠杆等方式，逐步减轻和解决自身债务问题之后再轻装上阵，才能进一步扩大自己投资的规模。

这个其实从这次的超长期国债投放的领域也可以看出这个思路的变化，比如债务风险较大的地区主要靠国家的超大型项目来拉动经济，譬如东部的辽吉黑津开启大规模的央企投资，西南西北开启上游的能源建设。

而债务压力小的地区，就可以考虑以市场化的方式，吸引多元投资主体的参与，紧跟外部的风口和市场环境，继续加杠杆，深化承接发达国家转移的产业链。标杆就是以浦东为代表的长三角，深圳为代表的珠三角，吸引外部投资和产业链，在绿色经济和人工智能领域保持世界一流水平，实现新旧动能的转换。