德泓观察 | 环卫项目特许经营模式下，“使用者付费”合规性分析
自去年提出一揽子化债措施以来，特许经营与EOD等项目模式都迎来了重大调整。在防风险的底线要求下，各地新项目的上马都趋于谨慎，落地成交金额也较去年出现明显下滑，其中受影响较深的当属环卫行业。今年以来不少垃圾清运、餐厨垃圾等环卫项目纷纷宣布由于“政策调整”、“招标内容或文件有变化”、“采购标的发生变化”等等各种原因宣布招标终止或者暂停，有的甚至直接就宣布废止。“废标”居然成了今年环卫行业的高频词。面对各地风起浪涌、此起彼伏的环卫项目“废标潮”，让人不禁发问，环卫项目究竟是否适合采用特许经营模式呢？首先，我们需要明确，长期以来，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业都属于特许经营项目支持的范围领域。即使115号文新机制发布之后，根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）要求，生活垃圾收运处理一体化等项目依托项目自身开展多元化开发的基础设施和公用事业项目可以综合平衡项目收益，依然是可以开展政府和社会资本合作。既然环卫项目属于特许经营范围范畴之内，但为何频频废止，环卫项目采用特许经营模式的合规关键点又是什么？
“使用者付费”能通过税收收入创新吗
环卫项目落地的第一大堵点在于环卫收费难、收费低、收费成本高的问题，为了解决付费来源问题，各地纷纷创新使用者付费思路，解决收费不足问题。
比如近期某中部省会城市的环卫一体化特许经营项目，尝试通过纳税间接为环卫服务支付费用。由地方财政统筹城建税资金作为环卫运营收入的主要支付来源。
这一创新使用者收费的根据应该是来源于1989年1月发布的《城市维护建设资金预算管理办法》第四条，垃圾清运等纳入城市维护建设资金的使用范围之内，而城市建设维护资金的来源又包含按国家规定征收的城市维护建设税收入。那么以城建税作为运营收入的主要支付来源，似乎从逻辑上看，也是实现了使用者付费。
但这里我们需要明确，城建税属于税收收入，它是具备无偿性、强制性、必须纳税的特征，且征税的主体必须是纳税机关。还有一定要注意的是，虽然城建税是专款专用，但是城建税是以纳税人实际缴纳的产品税、增值税税额为计税依据的附加税，征收范围较广，可以说任何从事生产经营活动的企业单位和个人都要缴纳城市维护建设税，而这个“使用者”的概念显然和特许经营模式下的使用者概念并不是完全吻合。
“使用者付费”概念
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条中使用者付费的概念是“特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费”。就环卫项目而言，在特许经营语境下的使用者概念，明显是“谁污染、谁付费”原则下的垃圾产生者，而不应该是所有从事经营活动的企业单位和个人。而且生活垃圾处理收费标准属于政府定价目录，即使收费，也应该按照确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。
此外，根据《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》（财税〔2021〕8号）规定，城镇垃圾处理费和污水处理费一样属于行政事业性收费，纳入政府非税收入，按照“收支两条线”管理。所以这里将城建税税收收入作为环卫运营收入的主要来源，不仅有混淆财税管理原则的要求的嫌疑，也有因为采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任的风险。据悉，当前该项目已因为项目采购标的发生变化，终止采购。
“使用者付费”合规收费路径建议
笔者建议，在聚焦使用者付费下，环卫领域的特许经营项目的收费来源只能有两种，一是在体现“谁产生谁付费、多产生多付费”原则下，由特许经营者直接面向垃圾产生的企业和个人，按照其产生的垃圾量，由确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定来收取。
另外一种方式则是可以通过行政事业单位、物业管理单位、燃气公司等授权机构代收。鉴于垃圾清运费的征收难度，显然第二种方式更具落地可行性。由于垃圾处理费的征收大多散见于各地市政府文件中，中央层面并未有统一规定，那么我们看到衡水市收取垃圾处理费的做法，具备一定借鉴性，根据衡水市《城市管理综合行政执法局关于增加代收代缴渠道征收居民城市生活垃圾处理费的通告》的要求，当地居民城市生活垃圾处理费，可由衡水华润燃气有限公司代收，缴费标准按照当地收费标准文件，按规定执行，在收取燃气费时一并代征。
版权声明：凡注明来源“德泓咨询”的所有内容，版权均属德泓咨询平台所有。如需转载开白，请在相应文章下方留言并附上转载方的公众号ID，转载时需在文章开头注明正确的来源和作者。文中部分图片来源于网络，如有侵权，请联系删除。
相关新闻
-
德泓观察 | 2024年EOD项目实施全流程要点解析
2023年，妥妥站在各类基建项目开发模式C位的就是——EOD模式。为了突破EOD国家库“3555”（即区县级项目投资总额不高于30亿元、地市级及以上项目投资总额不高于50亿元、项目子项目数量不高于5个、各省每年入库EOD项目原则上不超过5个）的数量和规模限制，江苏、山东、安徽等地纷纷又成立个各地的省库。以江苏为例，入了江苏省库的项目，就可以享有800-1500万的奖励。但是EOD迅速推进的背后，实际的融资落地情况并未达许多人预期，而且个别地方还出现了借EOD之名，意图突破政策限制之实的情况，这也…
-
德泓智库 | 国家发改委释放信号：2026年项目申报新方向与储备策略
作者：李安琪 2025年以来，国家发改委、财政部等多部门通过政策文件、资金下达通知及权威发布等形式，释放了2026年国家项目申报的核心政策信号与重点支持方向，结合“两重” 建设资金落地情况、2025年中央预算内投资安排、零碳园区建设部署、“人工智能+”行动规划等官方信息，系统梳理2026年项目申报的资金窗口期特征、重点领域机遇、合规要求与储备策略。 一、资金窗口期转换：2025年收尾与2026年储备的战略衔接 从国家发改委、财政部2025年公开披露的信息来看，2025年度各类政府资金安排已进入全…
-
德泓智库 | 水利领域可申报的四大资金类型
作者：李安琪 水利基础设施建设作为国家战略实施的重要支撑，其资金申报工作具有较强的政策性与专业性。本文基于最新政策文件与实践案例，系统梳理地方政府专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债及水利发展资金四大类资金的支持方向与申报要点。 一、地方政府专项债券：准公益性项目的市场化融资基石 （一）政策框架与支持范畴 地方政府专项债券采用 “正面清单 + 负面清单” 管理模式，根据国办发〔2024〕52 号文件，水利项目被明确纳入正面清单，且允许专项债券用作项目资本金，省份可用作资本金的规模上限由 25…
-
德泓观察 | 股权财政当前发展问题和应对措施
引 言 房地产被普遍认为是当前拖累经济、消费的罪魁祸首。土地财政在一路狂飙之后，如今已是明日黄花，难以为继。寻找新的财政增长点，优化产业结构，转换增长动力成为了当前经济破局迫在眉睫的事情。 在这样的背景下，股权财政呼之欲出，合肥模式、深圳模式、常州模式等等的成功，也让股权财政看起来蕴藏着无限的机遇。千亿级的引导基金一时间风起云涌，遍地开花，许多专业人士甚至认为股权财政将会接替土地财政，成为地方主要资金来源。但是股权财政的提法，又引起了公众的担忧。有人认为股权财政是重回计划经济的老路，甚至会背离地…
-
德泓观察 | 下半年基建投资重点与财政政策展望
随着各地重大建设项目持续落地，5月基建投资依然保持整体良好增长态势，根据国家统计局披露，今年5月份，全口径基建投资同比增速达到3.8%。但如果把这个数据放在近三年的时间维度来看，却已经是过去两年半时间以来的较低增速了。
-
德泓观察 | 支持化债+专项债扩容 10.12“加大逆周期调节力度”五点理解
在政治局会议后接下来增量财政政策可能包括启动2025年专项债提前批申报和新增专项债用途扩大，重点可关注存量房收储和土储范围的应用。
-
项目融资路径解析—基础设施REITs
ABS和REITs作为原理基本一致的融资产品，其目的就是把存量资产未来几十年的现金流，打包放进资本市场之后卖出去。从而实现现金流的一次性收回。但是，REITs属于股权性质的融资，ABS则属于债权性质的融资。 国内基础设施REITS实际上就是“公募基金+ABS”的模式，根据《中华人民共和国证券投资基金法》：公募基金的投资范围限定在已上市交易的股票和债券上，而不包括直接投资不动产资产或非上市公司的股权。因为公募基金受到法规的限制，无法直接投资不动产或非上市公司股权，因此一种解决方法是将房地产投资信托…
-
德泓智库 | 政策性开发性金融工具：机制、效应与政策逻辑
作者：李安琪 一、政策工具的理论内涵与实践演进 （一）工具定义与功能定位 政策性开发性金融工具是中国政府创新宏观调控的重要制度安排，其核心功能在于通过政策性银行市场化运作，以资本金补充或专项债搭桥方式，破解重大项目融资瓶颈。该工具具有三重政策目标：其一，通过不超过项目资本金50%的资金注入，确保基建项目合规落地，避免资金断档；其二，发挥金融杠杆效应，以市场化机制撬动民间资本，据东吴证券测算，其投资撬动倍数达12倍，显著高于专项债的8-9倍；其三，在货币政策与财政政策间构建传导桥梁，通过PSL（抵…
-
德泓智库 | 政策为纲，资金为脉：从中央“十五五”规划建议看政府投资项目方向及资金申报重点
作者：李安琪 2025年10月，党的二十届四中全会胜利闭幕并审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），标志着我国进入以高质量发展夯实中国式现代化根基的关键阶段。全会将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于12项战略任务首位，《建议》以61条具体部署构建了未来五年发展蓝图，其中政府投资方向的结构性调整与政策性资金配置逻辑的优化，为项目申报主体提供了历史性机遇。 一、政策基石：二十届四中全会确立的投资核心逻辑 二十届四中全会通过的《建议》以“…
-
德泓智库 | 点“土”成金：全域土地综合整治深度解析
作者：李安琪 在新时代的背景下，土地资源的合理利用与优化配置成为推动社会经济可持续发展的重要议题。全域土地综合整治作为一项系统性、综合性极强的工作，对于优化土地资源配置、促进乡村振兴、推动城乡融合发展具有重要意义。本文将从理论基础到实践操作剖析全域土地综合整治的相关内容。 一、全域土地综合整治的内涵与背景 （一）内涵释义 全域土地综合整治是以县域为统筹单元，乡镇为基本实施单元，综合运用增减挂钩、占补平衡等自然资源领域政策工具，通过同步实施农用地整治、建设用地整理、生态修复、农村人居环境改善、历史…
