德泓观察 | 隐债问责要求下，“以租代建”实施合规性路径分析

精彩原创 2024年10月9日上午10:44

随着大规模经济刺激计划的出台，人们不禁猜想下一步隐债化解工作是否会有所放松。但我们从9月份披露的隐债问责案例来看，相关隐债问责的主体正在逐步细化、深度也不断在加强，从中也可以看出，当前隐债化解工作正有不断向纵深发展的趋势。

自2022年5月以来，财政部已经分四次，通报了32起隐债问责相关案例。而本次9月份所通报的问责案例中，更是首次将公立学校作为问责主体，通报了一起近年来颇受争议的“以租代建”模式的合规性案例：

2018年11月，湖南石油化工职业技术学院自行确定与岳阳湘女文化教育发展有限公司合作，采取以租代建的方式建设新校区，通过每年支付租金1233万元和以三产委托经营（包含新、老校区）的方式进行回购，期限30年，总金额4.5亿元，形成新增隐性债务4.5亿元。

这个项目违规之处在于两点核心的判断：

（1）租金来源是否属于纳入预算管理的财政资金。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，本案例的公立学校属于“承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的”公益二类事业单位，其收入构成里包含有从本级财政部门取得的各类财政拨款、上级补助收入。如果本次“以租代建”行为属于学校自主决定建设，其支出未按照《事业单位财务规则》要求，未经法定程序审核批复后执行。且未“严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等有关规定”的话，那么就会存在将应纳入预算管理的财政资金，承诺作为支付租金的来源，则必然会构成隐债。

（2）是否属于市场化行为下的约定回购。参考《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号，该文件已失效）要求“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”的要求，本案例中的学校和建设方之间如果是市场化和商业化的行为的话，那么项目立项、用地、建设审批手续均应在企业名下，未来也不应发生移交。

那么采取“以租代建”模式开展项目建设，是否必然会造成违规，该模式还能否满足隐债监管要求，本文将从以下几个方面进行阐述：

“以租代建”的定义

“以租代建”从字面意义理解即是以租赁代替建设。即本应由政府承担投资责任的公益性或准公益性的基础设施和公共服务项目，交由社会资本投资建设，政府转而通过租赁，并支付租金的方式，来满足其建设需求。而租赁期满后，社会资本通常也会将所建设内容移交给政府。

“以租代建”模式源于武汉市首创的“拨改租”模式，起初主要应用于市政道路、桥梁等公益类项目。2019年前后随着房地产市场的迅猛扩张，群众对住宅区周边的医院、学校等相关公共服务配套设施的需求也不断提高。但公立医院、学校自身事业单位的属性，监管层对其相关的举债融资的监管力度不断加强，无论其是采取特许经营还是专项债等方式融资建设，都受到了严格限制。在地方财政缺口不断扩大的背景下，不少地方纷纷就开始采用了“以租代建”的模式。

“以租代建”模式，看似减轻了政府投资压力，并且还能提高城投公司的现金流，助力其实现市场化转型。所以作为一种创新性解决方式，“以租代建”曾经备受市场青睐，但后期合规性的风险也逐步显现。

以租代建的隐债风险

一、市场化行为还是政府决策？

我们知道判断隐债的一个基本定义就是：隐债通常是由政府决策的，形成具有支出责任的公益项目。那么判断“以租代建”是否合规，首先需要判断该公立医院、职业学校的建设，是不是政府有支出责任的公益项目？

根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》中有关公益性资产的定义，“社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。”

根据此定义，判断公立医院和职业学校是不是公益性项目的一个重要标准就是，看其是否具备市场化流通的销售性质。

事实上，医院、学校建设由于其自身“专业性、多样性、复杂性”的特殊性，与其他诸如公寓、写字楼等普通市场化建筑不同，其建设过程需要将自身专业特性与建筑要求相结合，所以大部分情况下，只能是定制化的定向委托或者定向开发，很难具备后期市场流通的特性。

所以，这种情况下，就很难解释一个企业在没有定向委托或者事先安排好用途的前提下，愿意投资一个没有市场流通属性的非营利项目。而且如果是企业自主投资的市场化行为，未来也不应该产生移交行为。

二、还款来源

隐债判定的一个基本前提是，项目建设会不会造成财政支出负担，会不会形成财政支出责任。那么判断“以租代建”的模式是否造成隐债的另一个核心，就要看项目最终的还款责任是不是来源于财政资金：

这就需要从两方面来判断，一方面要判断承担建设主体的出租方，比如承租方是城投公司的话，那就要判断城投公司是不是已经市场化转型成功，因为根据财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定：如果只是单纯承担政府融资渠道的城投公司，以财政性资金作为还款来源，则必然会造成隐债。另一方面，就是公立医院和职业学校，作为承租方的租金还款来源是否来自市场化收入。如果其还款来源并不是医院、职业学校等公益性建设内容，而是其他的市场化收入，比如餐饮、停车场的收入，事实上也不会构成隐债。

“以租代建”合规路径

采用“以租代建”模式实现公立医院和职业学校的建设，并非必然会构成隐债，如何满足监管要求，本文提出以下三点建议：

一、政府采购服务

即使“以租代建”的租金来源是来自财政性资金，也并不会必然构成隐债，因为在符合政府采购服务等相关规定要求下，采购对象是符合集中采购目录以内的或者采购限额标准的货物、工程和服务的行为，比如与后勤服务相关的租金，即使支付来源是财政资金，也同样是合规的。而且根据《政府购买服务管理办法（财政部令第102号）》，公立医院等二类公益事业单位是可以作为政府购买服务的承接主体的，但是其支付要满足《政府采购服务》的两点基本合规性要求：

（1）“无预算不支出”

按照《政府采购法》《政府购买服务管理办法》等相关要求，政府采购项目需要坚持先有预算、而后再购买服务的规定。所列支出需纳入地方政府性基金预算，专款专用，符合“先收后支、以收定支、总体平衡”的原则。所以公立学校所支付的租金首先是要纳入单位预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。

（2）符合政府购买服务期限

如果是通过政府购买服务的形式支付租金，那么核心就是不能违反根据《政府购买服务管理办法》第二十四条的规定：“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。”

这就要求以租代建模式，为了维持后期医院、职业学校运营的持续性，在确定合作期限的时候，可以按照《政府采购法》等相关要求，采购方式可以尽可能采用单一来源采购方式，实现循环租赁，来解决政府购买服务合同履行期限不超过3年的要求。

二、企业市场化行为

如果“以租代建”模式下，项目建设是企业市场化的行为，即医院和职业学校的建设，剥离了其自身公益属性，而是属于市场化经营范畴。也可以认为是合规的。这就要求在具体建设内容上，尽可能地避免前文所述的医院、学校定制化特征，而更多地需要“去公益化”。这样做一方面是避免政府决策的嫌疑，另一方面项目公益性特征太明显，也缺乏可市场化流通的可能。

这就要求类似项目在建设内容的确定过程中，可以根据项目地理位置、便民需求、配套要求等相关具体情况，建设相应的停车场、体育馆、游泳馆及其他餐饮、物业等服务内容。在固定资产建成后，确保项目未来可以通过非公益性收入、商业配套设施收入等覆盖投资、实现回报。

三、“建办分离”办法

由公立医院和职业学校上级主管部门，按照市场化原则，寻找合适的资产租赁。社会资本可作为投资人，自行决策投资建设，未来该资产由其自身持有，不移交政府。