德泓智库 | 解码全域土地指标交易：流程、收入与风险

作者：李安琪

土地资源是国家发展的核心生产要素，其高效配置直接关系到耕地保护、城镇化推进与区域协调发展。我国土地指标交易制度作为破解传统计划分配模式效率瓶颈的市场化创新，历经二十余年政策演进，已形成以耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标为核心的交易体系。本文系统梳理土地指标交易的制度背景、类型划分、操作流程，深入解析两类核心指标的收入形成机制与区域差异，分析目前土地指标交易存在的风险，以提供相关操作指引。

一、土地指标交易制度的演进逻辑与核心内涵

（一）制度生成的政策背景与现实需求

我国土地管理长期实行“总量管控、分级下达”的计划模式，中央通过土地利用总体规划将耕地保有量、建设用地规模等约束性指标逐级分解至地方。这一模式在保障耕地红线的同时，逐渐暴露出两大矛盾：一是指标分配与地方发展需求错配——东部沿海地区建设用地需求旺盛但后备资源匮乏，中西部地区则存在大量闲置土地资源；二是静态指标体系与动态发展形势脱节，难以适应城镇化加速期的用地弹性需求。

为破解上述矛盾，国家逐步探索市场化调剂机制。1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）首次提出“耕地总量动态平衡”，奠定补充耕地指标交易的制度基础；2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，开启城乡建设用地指标跨区域调剂的实践。历经二十余年发展，土地指标交易已成为衔接“耕地保护”与“发展用地”的关键纽带，其核心价值在于通过市场化机制实现土地资源在空间上的优化配置，推动土地整治项目从“政府主导”向“市场驱动”转型。

（二）核心交易类型的界定与政策演进

1、补充耕地指标：耕地保护的“数量-质量-生态”平衡机制

补充耕地指标源于《土地管理法》确立的“耕地占补平衡制度”，指建设项目占用耕地后，占用方通过开垦荒地、整治废弃地等方式补充同等数量、质量耕地所形成的合规化凭证。其制度演进可划分为三个阶段：

• 数量平衡阶段（1997-2003年）：以“占一补一、先补后占”为核心，强调耕地面积不减少。1999年国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）明确，建设占用耕地必须先行完成补充任务，标志着指标管理进入实操阶段。
• 数量–质量平衡阶段（2004-2015年）：引入质量维度，要求补充耕地与被占用耕地质量对等。2005年国务院办公厅《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2005〕52号）将耕地质量纳入考核，2012年国土资源部《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（国土资发〔2012〕108号）进一步细化质量管控标准。
• 数量–质量–生态平衡阶段（2016年至今）：确立“三位一体”保护原则。2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中办发〔2017〕4号）提出“严格落实耕地占补平衡责任，规范省域内指标调剂，探索国家统筹”，2024年《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》则强化生态保护要求，标志着制度进入系统化阶段。

2、城乡建设用地增减挂钩节余指标：城乡要素流动的市场化纽带

城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）节余指标，是指通过将农村闲置、低效建设用地复垦为耕地，在满足本地发展用地需求后，剩余可跨区域调剂的建设用地指标。其制度演进体现了从“试点探索”到“全国统筹”的递进逻辑：

• 起步试点阶段（2000-2007年）：以小城镇建设为切入点，探索农村宅基地节约与城镇用地扩张的衔接。2000年《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出“节约的宅基地可用于小城镇建设”，2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）明确试点流程。
• 规范推进阶段（2008-2015年）：全国推广与风险管控并行。2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）统一试点标准，2010年《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）严查“重城镇轻农村”等问题。
• 创新发展阶段（2016年至今）：服务脱贫攻坚与乡村振兴。2018年《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）突破省域限制，2022年《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（自然资发〔2021〕178号）进一步细化过渡期政策，使指标成为区域协调发展的重要工具。

二、土地指标交易的操作流程

土地指标交易需严格遵循“合规性优先、市场化运作”原则，不同类型指标的交易流程存在差异，但核心环节可概括为“申请-审查-交易-履约-备案”五阶段。以下结合补充耕地指标与增减挂钩节余指标的特点，系统梳理操作规范。

（一）补充耕地指标交易流程

补充耕地指标交易以“县域自平衡为主、省域调剂为辅”，省内交易流程如下：

1、出让申请与材料制备

出让方（县/市/区政府）向省级自然资源主管部门提交申请，材料需包括：

• 指标交易申请书（明确指标类型、数量、质量等别）；
• 土地整治项目立项批复、验收报告（需经省级自然资源部门备案）；
• 指标入库凭证（证明指标已纳入省级补充耕地储备库）。

2、合规性审查

省级自然资源部门联合交易机构开展“三重审查”：

• 合法性审查：项目是否符合土地利用总体规划、是否完成生态评估；
• 有效性审查：指标数量、质量是否与验收报告一致，是否存在重复交易；
• 资格审查：出让方是否为指标权属主体，是否存在抵押、查封等权利瑕疵。

审查未通过的，需在5个工作日内书面告知原因并退回材料。

3、交易公告发布

审查通过后，交易机构在省级自然资源门户网站、交易平台发布公告，公告期不少于10个工作日，内容需包括：

• 指标基本信息（数量、质量等别、粮食产能等）；
• 交易方式（挂牌/拍卖）、起止时间、起始价；
• 竞买资格（仅限需落实耕地占补平衡的县/市/区政府或单独选址项目单位）；
• 保证金缴纳标准（一般为起始价的20%）。

4、竞买申请与资格确认

竞买方需在公告期内提交申请材料（包括项目立项文件、资金证明等），交易机构在3个工作日内完成资格审核，向合格竞买人核发《竞买资格确认书》。

5、竞价与成交确认

采用网上挂牌方式，竞买人在交易平台报价，每次加价不得低于最小加价幅度（一般为5000元/亩）。挂牌截止时，最高报价者为竞得人，交易机构需在2个工作日内出具《成交确认书》。

6、合同签订与价款支付

竞得人需在5个工作日内与出让方、交易机构签订三方合同，明确：

• 指标交付时间（一般为价款付清后10个工作日）；
• 质量保证条款（若后续检测发现质量不达标，需按比例退还价款）；
• 违约责任（逾期付款按日收取0.05%违约金）。

竞得人需在15个工作日内将全款汇入出让方指定财政账户。

7、指标划转与备案

价款到账后，省级自然资源部门调整储备库指标权属，出具《指标划转证明》。交易完成后10个工作日内，交易机构需将合同、付款凭证等材料报省级自然资源部门备案，并在门户网站公示交易结果（公示期7天）。

（二）城乡建设用地增减挂钩节余指标交易流程

增减挂钩节余指标可跨省域交易，流程如下：

1、节余指标核定

拆旧区复垦完成后，县级自然资源部门委托第三方机构核定节余指标：

节余指标=拆旧区复垦为农用地面积-安置区建设用地面积

核定结果需经市级自然资源部门初审、省级自然资源部门终审，并报自然资源部备案。

2、跨省域调剂申请

调出方（中西部脱贫地区）向省级自然资源部门提交跨省域调剂申请，经省级政府同意后报自然资源部，材料需包括：

• 节余指标核定报告；
• 调剂资金使用计划（需明确用于乡村振兴的比例不低于60%）。

3、国家统筹匹配

自然资源部根据调入方（东部省份）需求进行匹配，制定调剂方案并公示5个工作日。

4、交易实施

调入方按国家规定价格（如北京、上海70万元/亩，江苏、浙江50万元/亩）将资金缴入中央财政专户，中央财政按规定比例（一般为90%）拨付给调出省份，由调出省份统筹用于拆旧区复垦、农民补偿等。

5、指标划转与监管

自然资源部在全国增减挂钩管理信息系统中完成指标划转，省级自然资源部门对资金使用情况开展专项审计，确保专款专用。

三、土地指标交易收入形成机制与区域差异

土地指标交易收入是“资源价值市场化实现”的核心体现，其收入规模取决于价格形成机制与可交易数量，两类指标收入特点如下：

（一）补充耕地指标收益解析

1、价格形成机制

补充耕地指标价格以“成本加成+质量溢价”为基础，政府指导价需涵盖：

各省价格差异显著（见表），经济发达地区因耕地后备资源稀缺，价格普遍较高（如浙江13万元/亩），中西部地区则相对较低（如广西5万元/亩）。

• 直接成本：土地整治（平整、灌溉设施建设等）、土壤改良费用；

• 间接成本：后期管护费（一般按500元/亩/年，计提10年）、生态补偿费；
• 质量溢价：高等级耕地（如1-4等）价格比低等级（13-15等）高30%-50%。

2、可交易数量核算

补充耕地指标数量包括三类，计算公式如下：

• 新增耕地面积=竣工后耕地面积–开工前耕地面积
• 新增水田面积=新增耕地中水田面积+旱地/水浇地改造为水田面积
• 新增粮食产能=（D-新增耕地平均质量等别）×15×100（D指产能计算常数，D≤16，当产能为0时D=16）

（二）增减挂钩节余指标收益解析

1、价格形成机制

增减挂钩节余指标价格分“省域内调剂”与“跨省域调剂”两类：

省域内价格：由地方政府制定指导价，如河北最高40万元/亩（附加规划规模的再加50万元/亩），江西水田指标最低25万元/亩、旱地15万元/亩。

跨省域价格：执行国家标准（国办发〔2018〕16号）：

• 调出价：复垦为一般耕地30万元/亩，高标准农田40万元/亩；
• 调入价：北京、上海70万元/亩，天津、苏浙粤50万元/亩，其他省份30万元/亩（附加规划规模的再加50万元/亩）。

2、收益分配规则

跨省域调剂收益中，中央财政留存10%用于监管，90%返还调出省份，其中：

• 60%以上用于拆旧区农民补偿、宅基地退出补助；
• 30%用于农村基础设施建设（道路、水利等）；
• 10%用于项目管理与后期管护。

四、目前土地指标交易风险

土地指标交易在优化土地资源配置、保障发展用地需求等方面发挥重要作用，但在实际操作中，仍面临着诸多风险，需要相关主体高度重视。

（一）补充耕地指标交易风险

1、数量不实风险

部分地区在土地整治项目实施过程中，未充分考虑当地的地形、土壤质量、气候等实际条件，以及土地整治的技术难度和可行性，过度乐观地估算耕地新增潜力。在项目验收时，通过虚报、瞒报等手段，使得申报的新增耕地数量远高于实际可利用的耕地数量。导致可用于交易的指标数量存在水分，土地整治项目的整体收益和可持续性造成负面影响。

2、质量不达标风险

一些地方政府和市场主体为了在短期内获得更多的指标交易收益，将重点放在快速增加耕地数量上，采取 “重垦荒、轻管护” 的模式。在补充耕地的过程中，忽视了对耕地质量的保障，新垦耕地的土壤肥力、灌溉条件、配套设施等都难以达到规定标准，粮食产能也无法满足要求。虽然从表面上看新增了耕地面积，数量上实现了平衡，但由于质量不达标，这些补充耕地无法真正发挥保障粮食生产的作用，也不符合指标交易中对耕地质量的要求，可能导致交易后的指标无法正常使用，引发交易双方的纠纷。

3、政策合规风险

补充耕地指标交易收入属于财政收入，按照相关规定，不得与其他项目进行挂钩或分成，也不允许作为贷款的还款来源等。但在实际操作中，部分项目在计算投资回报时，没有清晰区分 “土地整治收益” 和 “指标交易收益”，存在将指标交易收益违规用于政府融资抵押、与企业收入直接挂钩等不当行为。这种做法不仅违背了指标交易的政策初衷，还可能导致政府隐性债务增加，扰乱财政管理秩序，同时也会对土地指标交易市场的健康发展产生不利影响。

（二）城乡建设用地增减挂钩节余指标交易风险

1、虚增节余指标风险

城乡建设用地增减挂钩节余指标的形成基础是将农村闲置的集体建设用地复垦为合格耕地，扣除安置用地后节余腾出的建设用地面积。但在一些地区，为了获取更多的节余指标用于交易，采取虚假手段扩大节余指标数量。例如，将原本就属于耕地、林地、草地等的非建设用地纳入拆旧复垦范围，或者将实际已经耕种、没有建筑物和构筑物、不存在实际拆旧工作量的地块“包装”成拆旧复垦区，通过这种方式虚增复垦面积，从而增加节余指标的数量。这种行为严重违反了增减挂钩政策的规定，导致交易的指标缺乏真实的土地资源支撑。

2、复垦耕地数量和质量不足风险

从增减挂钩项目的实施流程来看，建新区的建设用地指标可以先行使用，这使得部分地区出现了只注重建新、忽视拆旧复垦的情况。一些地区在使用了建新区的指标后，没有按照规定及时对拆旧区进行复垦，导致 “只建新不拆旧”“占而不补” 的现象发生。即使进行了拆旧复垦，复垦出的耕地在数量上可能超过了新增建设用地占用的耕地面积，但在质量方面却缺乏明确的对等要求和有效的监管，复垦耕地的土壤质量、生产条件等往往较差，难以确保占补数量和质量之间的真正平衡。

3、指标价格波动风险

目前各地已普遍建立了城乡建设用地增减挂钩节余指标交易平台，但由于指标交易市场尚处于发展阶段，仍面临市场机制不完善、交易制度尚不健全、供需不能有效对接以及指标成交价格未经过充分竞争等诸多问题，导致指标价格波动较大，影响指标交易市场流动性和土地整治项目收益的稳定性。

最后，土地指标交易制度是我国土地管理从“计划管控”向“市场配置”转型的重要探索，其核心价值在于通过市场化手段优化土地资源空间配置，同时坚守耕地保护红线。土地指标交易制度的成熟需兼顾“效率”与“公平”，在保护耕地的前提下，为城镇化与乡村振兴提供可持续的空间支撑。

作者：李安琪
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