德泓智库 | 全域土地综合整治：破局 “钱从何来”，创新投融资与收益模式

作者：李安琪

全域土地综合整治作为统筹国土空间保护与开发的重要抓手，是推进乡村振兴、优化资源配置的关键举措。在当前财政资源约束加剧的背景下，破解”钱从哪里筹”的核心难题，构建多元化、可持续的投融资体系，成为项目落地实施的关键突破口。本文结合政策框架与实践案例，系统解析全域土地综合整治的资金筹措路径、投融资模式创新及收益实现机制，为行业实践提供理论参考与操作指引。

一、资金来源：多元渠道协同发力

（一）中央财政补助资金：政策支持的坚实后盾

《耕地建设与利用资金管理办法》[财农〔2023〕12 号] 明确了对耕地地力保护、高标准农田建设、盐碱地综合利用试点、黑土地保护、耕地轮作休耕以及耕地质量提升等多方面的资金支持，为土地综合整治提供了坚实的政策保障。《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》[财农〔2021〕19 号] 则聚焦于农村基础设施建设、人居环境整治以及小型公益性基础设施建设等领域，为乡村地区土地综合整治项目的开展提供了有力的资金支持。

（二）地方财政配套资金：地方支持的重要体现

地方财政配套资金在全域土地综合整治项目中扮演着不可或缺的角色。省、市政府通过统筹农村人居环境改造、基础设施建设、乡村振兴以及美丽乡村建设等涉农、涉地资金，为项目提供了稳定的地方财政支持，确保项目在地方层面具备足够的资金保障。

（三）地方专项债券：低成本融资的有效途径

地方政府发行专项债券是支持全域土地综合整治项目的重要融资方式之一。专项债券具有债务周期长、利率低等显著优势，特别适用于有一定收益的基础设施和公共服务项目。在发行专项债券时，必须严格遵循相关规定，确保资金的安全性和有效性。项目申报主体应为国家行政事业单位或国有企业，且项目建设期与运营期应与债券期限保持一致，以确保项目的顺利实施和资金的合理利用。

（四）政策性银行：长期稳定的金融支持

政策性银行如国家开发银行和中国农业发展银行在全域土地综合整治项目中发挥着重要作用。这些银行凭借其低成本、长期限的资金优势，为项目提供了稳定的金融支持。国家开发银行支持的领域包括基础设施建设、新型城镇化推进、传统产业转型升级以及乡村振兴等；而农业发展银行则重点支持农业农村基础设施建设、农村土地流转与规模经营、现代农业园区发展、林业资源开发与保护等项目，为土地综合整治提供了多样化的金融解决方案。

（五）社会资本引入：多模式激活民间资本

通过政府与社会资本合作（PPP）模式、股权投资等方式，可以有效吸引社会资本参与全域土地综合整治项目。社会资本在项目管理、技术创新以及市场拓展等方面具有独特优势，能够为项目带来新的活力和更高效的运作模式，促进项目的顺利实施和可持续发展。

二、投融资模式：创新实践助力项目推进

（一）政府与社会资本合作类模式：多元主体协同合作

1. PPP 模式（BOT/ROT）：政府通过公开招标的方式引入社会资本成立项目公司，由项目公司负责项目的投资、建设和运营，合作期通常为 15 – 20 年。在内蒙古巴林右旗的高标准农田建设项目中，采用 BOT 模式，社会资本投资占比 27%，政府按绩效考核支付补贴，合作期满后资产无偿移交政府，实现了政府与社会资本的长期稳定合作，为项目提供了可靠的资金保障和专业的运营管理。
2. 投资人模式：政府通过采购方式选择社会投资人，由社会投资人负责项目的投融资和建设，政府则主要负责监管和指标收益分配。例如，河南驻马店遂平县吸引省自然资源投资集团投资 5.4 亿元实施 36 万亩农田整治项目，充分发挥了社会资本在资金投入和项目实施中的关键作用，提高了项目的建设效率和管理水平。
3. 特许经营模式：政府授权社会资本或城投公司实施特定范围的土地整治项目，通过指标收益覆盖成本。湖南涟源市将城乡建设用地增减挂钩项目授权城投公司实施，特许经营期为 5 年，在此期间，城投公司通过合理利用土地整治指标收益，实现了项目的自我平衡和可持续发展。

（二）EPC 衍生模式：拓展项目管理边界

1. EPC+O 一体化模式：将设计、施工、运营整体打包招标，使社会资本能够全程参与项目的全生命周期管理。浙江兰溪香溪镇项目通过此模式整合农田建设与产业运营，有效提升了资金利用效率；江苏如东新店镇采用该模式实现了土地整治与产业发展的协同推进，充分发挥了一体化模式在资源整合和项目管理方面的优势，提高了项目的综合效益。
2. F+EPC 模式：社会资本先行垫资，通过工程总承包的方式逐步回笼资金。江苏苏州黄桥街道和四川资阳市采用此模式推进城乡融合项目，有效缓解了政府的资金压力，保障了项目的顺利落地实施，同时也为社会资本提供了参与基础设施建设的机会和途径。

（三）政府主导融资创新模式：巧用金融杠杆

1. “四票” 联动机制：创新 “房票、地票、绿票、金票” 组合工具，实现土地资源与金融工具的有效绑定。佛山南海区通过金票制度成功融资 5.2 亿元，支持连片改造项目，为土地综合整治开辟了新的融资渠道，为项目实施提供了强大的资金支持，推动了区域土地资源的优化配置和高效利用。
2. 土地指标置换 + 产业导入：通过腾退低效用地获取指标收益，并同步引入产业进行反哺。南海丹灶镇通过腾退 200 亩宅基地引入氢能产业园，实现了土地资源的高效利用和产业升级；四川眉山市通过指标交易吸引农产品加工企业投资 5.4 亿元，促进了区域经济的发展和农业产业的升级转型，形成了土地整治与产业发展的良性循环。

（四）市场化资金整合模式：汇聚多元资金流

1. 专项债券及基金池：地方政府发行专项债券支持土地综合整治项目，同时设立省市级基金池，整合财政资金、社会资本和金融资金，形成多元化的资金筹集渠道。广东潮州通过专项债筹集 59 亿元用于农用地整理项目，为项目的顺利实施提供了充足的资金保障，有效推动了区域农用地的综合整治和优化利用。
2. 生态产品价值实现机制：将土地综合整治成果转化为生态产品，进而获得旅游、康养等业态的收益。浙江通过打造四大产业走廊实现了生态溢价；北京大兴区通过集体经营性建设用地入市创造了 271 亿元的收益，充分发挥了生态产品价值实现机制在土地综合整治项目中的重要作用，为项目的可持续发展提供了新的思路和模式。

（五）基层参与模式：激发群众内生动力

以工代赈村民共建模式，积极引导村民参与土地综合整治工程，村民通过参与工程建设获取劳务报酬，并以土地入股的方式获取分红收益。这种模式不仅有效提高了村民的收入水平，还增强了村民参与土地整治的积极性和主动性，促进了项目的顺利实施。江西瑞昌桂林街道通过该模式带动了 140 人本地就业；重庆铜梁驿镇通过村民合作社统一管护耕地，实现了村民收益与土地整治项目的有机结合，形成了良好的社会效应和经济效益。

三、项目收益：多元渠道保障项目可持续发展

（一）土地指标交易类收益：指标 “变现” 提升项目收益

1. 新增耕地指标交易：通过土地综合整治新增的耕地指标可纳入占补平衡库进行交易。云南宣威市在土地整治项目中通过新增耕地指标交易获得了 60% – 80% 的总收益，单价达到 2.5 万元 / 亩，为项目带来了可观的经济收益，有效提升了项目的经济效益和可持续发展能力。
2. 城乡建设用地增减挂钩指标交易：对腾退的低效用地（如宅基地复垦）所形成的节余指标进行省内流转交易。重庆铜梁驿镇通过该指标反哺村庄发展；江苏苏州黄桥街道通过整合提升指标价值，实现了土地资源的优化配置和高效利用，同时也为项目提供了稳定的收益来源，增强了项目的可行性和可持续性。
3. 粮食产能指标交易：通过土地整治提升耕地质量所形成的产能指标，在部分省份可进行跨区域交易。湖南浏阳通过客土改造提升耕地等级，其产能指标实现跨区交易，有效拓展了项目的收益渠道，为项目在粮食产能提升方面提供了新的经济激励和可持续发展的动力。

（二）生态资源变现类收益：生态 “价值” 转化为经济收益

1. 尾矿砂石资源化利用：在矿山修复过程中，将剩余的土石料进行资源化利用并对外销售。云南宣威市在土地整治项目中通过此方式获取了额外收益，实现了生态效益与经济效益的有机统一，为项目的可持续发展提供了新的资金来源，同时也为矿山修复和生态恢复提供了经济支持。
2. 碳汇交易及生态补偿：通过森林、湿地修复等措施生成碳汇，并在碳市场进行交易变现。广东南海金沙岛在土地整治过程中通过提升碳汇贡献，积极参与碳汇交易，实现了生态资源的价值转化；同时，生态补偿机制也为项目提供了稳定的资金支持，促进了生态修复工作的顺利开展，为应对气候变化和实现 “双碳” 目标做出了积极贡献。
3. 生态产品开发收益：将修复后的生态资源转化为旅游、康养等生态产品，获取相应的经济收益。浙江安吉通过打造 “竹林经济走廊”，每年增加旅游收入 1.2 亿元；广东南海金沙岛通过碧道景观增值，实现了生态产品开发与旅游产业的有机结合，为项目的可持续发展提供了强大的经济动力，同时也为当地居民提供了更多的就业机会和经济收入来源。

（三）农业与产业类收益：产业 “反哺” 助力项目发展

1. 农业规模化经营收益：通过对连片耕地进行机械化种植，实现农业的规模化经营，通过土地流转或自营的方式获取租金收益或农产品销售收入。全国通过新增粮食产能 130 亿斤，有效提升了农业产值，为农业规模化经营提供了广阔的发展空间和经济效益，同时也为土地综合整治项目的可持续发展提供了有力的经济保障。
2. 产业导入反哺收益：通过土地整治腾退土地，吸引产业投资，实现产业导入反哺。江苏苏州张浦镇在土地整治后引入现代农业产业园，带动了区域经济的增长；四川眉山市通过指标交易吸引农产品加工企业投资 5.4 亿元，促进了当地农业产业的升级和发展，形成了土地整治与产业发展的良性互动，为项目的可持续发展注入了强大动力。

（四）政策及金融工具类收益：政策 “红利” 助推项目前行

1. 政府专项补助与奖补资金：项目可获得政府提供的高标准农田建设补助（约 1500 – 3000 元 / 亩）、生态修复示范工程奖补等专项资金支持。云南宣威市通过包装山水林田湖草项目成功获得中央奖补资金，为项目的顺利实施提供了重要的资金保障，有效缓解了项目的资金压力，促进了项目的高质量推进。
2. 特许经营权收益：政府授权自然资源资产开发权，项目通过特许经营权获取收益。北京大兴区通过集体经营性建设用地入市创造了 271 亿元的收益，充分发挥了特许经营权在土地综合整治项目中的经济效益和资源优势，为项目的可持续发展提供了坚实的经济基础，同时也为地方政府和企业提供了新的合作模式和发展机遇。

（五）其他补充收益：多元 “增收” 提升项目效益

1. 以工代赈劳务收益：村民参与土地综合整治工程获取劳务报酬。重庆铜梁驿镇通过该模式带动了 140 名村民就业，有效提高了村民的收入水平，增强了村民的获得感和幸福感，同时也为项目的顺利实施提供了人力资源保障，促进了项目的社会可持续性。
2. 资产证券化收益：将项目的未来收益权打包发行资产支持证券（ABS）产品。广东潮州通过专项债融资 59 亿元，为项目的资金筹集提供了创新的金融解决方案，拓宽了项目的融资渠道，为项目的顺利推进提供了有力的资金支持，同时也为投资者提供了新的投资选择和收益机会。

四、政策性银行资金申报：关键要点解析

（一）国家开发银行：聚焦重点、严格审核

1. 信贷投向领域：涵盖基础设施、基础产业、支柱产业，公共服务等经济社会发展领域，新型城镇化，传统产业转型升级，保障改善民生，科技、人文交流等国家战略领域，国际合作领域，以及配合国家战略和改革导向的其他领域。
2. 重点领域：基础设施、现代产业体系、区域协调、乡村振兴、保障民生、绿色发展等领域皆在支持之列，为项目提供广阔支持空间。

• 贷款审核要点：从借款人、建设内容、市场及财务、项目行政审批事项等多维度审核，确保项目合规、可行，且能有效覆盖贷款本息。

（二）农业发展银行：精准支持、严谨流程

1. 主要支持领域：农业农村基础设施贷款、农村路网、改善农村人居环境、农地信贷业务、现代农业园区贷款、林业资源开发与保护贷款、文化旅游项目贷款、农村流通体系贷款等多领域均有覆盖，全方位助力全域土地综合整治。
2. 项目货审批流程及审核要求：从项目投向研判到贷款发放，历经多环节严格把控，包括项目建议书编制、可行性研究报告编写、立项手续办理、银行受理与评估等，确保项目质量与资金安全。

• 农发行项目申报要点及核心要求：项目投向要精准，前期要与当地农发行机构充分沟通；项目规模要满足要求，可打包同类项目申请贷款；项目申报要明确关键信息，资金筹措要合理，项目收入要有稳定支撑，成本核算要精准，年限设定要科学。

结语

全域土地综合整治项目的投融资与收益涉及多个方面，需要政府、社会资本、金融机构等各方共同努力，通过合理选择投融资模式，充分挖掘项目收益来源，积极申报政策性银行资金支持，才能推动全域土地综合整治项目顺利落地实施，实现土地资源的优化配置和可持续利用，为乡村振兴和经济社会发展注入强大动力。

作者：李安琪
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