德泓智库 | 超长期特别国债视角下：2026年城市更新项目申报重点与策略
作者：李安琪
2025年，超长期特别国债在设备更新领域已展现强劲支持力，累计支持约8400个项目，带动总投资超1万亿元。随着2026年“十五五”规划开局，中央城市工作会议首次将城市更新与城中村改造、危旧房改造并列为国家战略，超长期特别国债作为适配城市更新项目“投资规模大、回报周期长”特性的关键金融工具，其政策导向与申报规则成为各级政府、项目实施主体及咨询机构关注的核心。
一、政策背景：超长期特别国债与城市更新的战略契合性
超长期特别国债支持城市更新，并非短期资金补充，而是国家层面基于“新型城镇化建设”与“长远战略安全”的制度性安排，其政策逻辑可从三方面解析：
1、政策依据明确化：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确将超长期特别国债纳入中央预算内投资支持体系，为符合条件的城市更新项目提供“期限长、成本低、规模大”的资金保障，填补了传统信贷、普通债券在长期公益性项目中的支持空白。
2、规划定位核心化：2026年作为“十五五”规划开局之年，城市更新被赋予“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大核心功能，而超长期特别国债的资金特性，恰好匹配城市地下管网改造、生态修复等“见效慢、效益长”的民生类、战略类项目，成为新型城镇化建设的“稳定器”。
3、财政导向精准化：中央财政以“三个聚焦”锚定支持方向：一是聚焦“模式创新”，鼓励探索可持续的城市更新路径；二是聚焦“重点任务”，强化民生保障、低碳转型等领域的资金倾斜；三是聚焦“财金协同”，推动多元化投融资机制落地，破解城市更新“资金单靠政府”的困境。
二、支持领域：三大重点方向的政策边界与项目特征
超长期特别国债对城市更新的支持并非“全覆盖”，而是围绕国家战略需求与民生短板，聚焦三大核心领域，各领域项目需满足明确的政策适配性要求：
需特别注意：上述领域项目需避免“重建设、轻效益”，申报时需提供清晰的“社会效益量化分析”（如管网改造后减少内涝次数、节能改造后惠及居民户数等），这是2025年项目申报中“通过率高”的关键要素。
三、申报要求：从“合规性”到“高质量”的核心门槛
结合2025年项目申报中暴露的“前期手续缺失、资金方案不合理”等问题，2026年申报要求更强调“全流程合规”与“实施可行性”，核心门槛集中在三方面：
1、前期准备：项目库入库的“硬条件”
省市县联动的城市更新项目库将在2026年基本建成，入库项目需完成“立项审批、规划许可、用地审批、环评”四项核心手续，缺一不可。2025年部分项目因“用地预审未通过”“环评报告不达标”被驳回，提示相关主体需提前对接自然资源、生态环境部门，确保手续合规性；同时，项目需纳入地方“城市更新专项规划”，与城市体检评估结果匹配（如老旧小区改造需对应“居住环境短板”评估数据）。
2、融资方案：多元化资金的“协同性”
超长期特别国债并非“唯一资金来源”，申报项目需设计“1+N”资金组合方案（“1”为超长期特别国债，“N”为中央补助、地方债券、社会资本等）。典型案例为安徽省广德市：通过超长期特别国债3.07亿元、中央及省级补助3318万元、非标债1.5亿元的组合，保障多个项目资金闭环。需注意：资金方案需明确各来源资金的使用比例、拨付节奏，避免“资金闲置”或“资金缺口”，2026年申报中“单一依赖国债资金”的项目将被重点核查。
3、实施机制：创新模式的“可复制性”
政策鼓励“政府引导+群众自主” “市场运作+公益导向”等创新机制，广德市“石油宿舍自主更新试点”为典型范例——通过居民自筹资金、自主决策，既降低政府财政压力，又提升居民参与度。申报项目需在方案中明确“实施主体权责”“群众参与机制”“风险应对预案”（如拆迁滞后、成本超支的解决措施），避免“重申报、轻实施”的形式主义。
四、申报策略：2026年提升通过率的三大关键动作
基于湘潭市、攀枝花市等地方实践经验，结合2025年申报问题，2026年城市更新项目申报需做好“三个提前”，提升政策适配性与申报成功率：
1、提前谋划：锚定“8-10月”关键窗口期
每年8-10月是次年项目谋划与上报的核心节点，相关主体需在此阶段完成“项目筛选—手续办理—方案编制”全流程：一是对接发改、财政部门，明确年度支持重点（如2026年可能加大“低碳建筑”领域倾斜）；二是结合城市体检结果，优先选择“民生需求迫切、战略价值高”的项目（如老城区地下管网改造优先于商业地产配套项目）；三是构建“规划—单元策划—项目方案”三级体系，确保项目与城市整体发展规划衔接。
2、提前补短板：规避2025年四大高频问题
2025年申报中，“前期手续缺失、政策理解滞后、填报逻辑混乱、资金方案不合理”是四大驳回原因。2026年需针对性解决：一是提前6个月启动手续办理，建立“手续办理时间表”，明确各环节责任主体；二是通过地方发改委政策宣讲会、专业咨询机构解读，精准把握政策要求（如绩效目标设定需符合“全生命周期管理”要求）；三是规范项目库填报，确保“项目名称、建设内容、投资规模”与立项文件一致，避免逻辑矛盾；四是邀请财务专家参与资金方案设计，确保资金来源合规、使用高效。
3、提前协同：建立“跨部门联动”机制
城市更新项目涉及发改、财政、自然资源、住建等多部门，需建立“横向协同、纵向联动”机制：参考湘潭市做法，由发改委牵头，分领域召开“争资项目审核会”，提前解决部门间政策衔接问题（如用地指标与项目建设规模的匹配）；同时，加强与上级部门沟通，及时反馈项目推进中的难点（如历史遗留用地问题），避免“申报时才发现合规性漏洞”。
五、风险与资金管理：全生命周期的合规底线
超长期特别国债资金管理已进入“精细化、绩效化”阶段，项目实施需坚守两大底线：
1、资金使用：专款专用与进度匹配
资金需严格用于申报项目建设，严禁挪用至房地产开发、一般性支出等领域；同时，需按工程进度拨付资金，定期提交“资金使用报告”，附工程进度照片、监理报告等佐证材料。攀枝花市“1+N+X”政策工具箱中的“城市更新专项资金管理办法”值得借鉴——对难以自平衡的公益性项目，通过“直接投资+贷款贴息”组合支持，既保障资金合规，又提升使用效率。
2、风险防控：债务与实施双维度管控
一方面，严禁通过“违规举债、变相融资”推进项目，需在申报阶段明确“地方政府债务限额”与项目资金的匹配关系；另一方面，针对拆迁滞后、成本超支等常见风险，需制定“一项目一预案”，如建立“拆迁补偿协商机制”“成本动态监控台账”，避免项目沦为“半拉子工程”。此外，2026年将强化“全生命周期绩效管理”，项目需设定可量化的绩效目标（如“2027年底前完成50个老旧小区改造，惠及居民1.2万户”），并定期开展绩效评价，评价结果将与后续资金支持挂钩。
六、结语：城市更新需坚守“系统治理”本质
超长期特别国债为城市更新提供了资金保障，但需明确：城市更新并非
“简单推倒重建”，而是通过“有机更新、系统治理”提升城市功能。2026年项目申报中，需跳出“重资金、轻规划”“重建设、轻效益”的误区，以“民生需求”为核心，以“战略适配”为导向，以“合规实施”为底线——才能充分发挥超长期特别国债的政策效能，真正实现“城市更健康、更安全、更宜居”的目标，为“十五五”新型城镇化建设奠定坚实基础。
作者：李安琪
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