原创 | 38号文重构土地供应逻辑下城市更新的转型与升级

《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（下称“38号文”）作为“十五五”开局之年自然资源配置领域的纲领性文件，以“控增量、活存量、优结构、保重点”为核心逻辑，系统性重构了我国土地供应的底层运行规则。其中，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”与“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”两大核心条款，不仅从根本上终结了地方依赖新增土地投放的粗放式发展路径，更对城市更新的推进动力、实施模式、核心导向及关联领域产生了全局性、深层次影响，推动城市更新从地方发展的“可选项”转变为“必由之路”，助力我国城市发展从外延扩张向内涵提质实现深度转型。

一、增存挂钩机制：激活城市更新内生动力，打破传统土地财政循环

38号文明确的“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”条款，通过建立“增存挂钩”的刚性约束机制，从制度层面倒逼地方将城市更新作为存量土地盘活的核心载体，既彻底激活了城市更新的内生推进动力，也重塑了土地指标的配置逻辑与管理体系。过去数十年间，我国多数城市尤其是三四线城市，长期陷入“农转用新增建设用地—高价出让—基建投入—地价抬升”的土地财政循环，过度依赖“摊大饼”式的空间扩张获取发展资金，而城市内部大量闲置土地、低效用地、批而未供土地却长期处于闲置状态，城市更新仅作为零散补充手段，推进动力严重不足、成效有限。

此次38号文确立的“增存挂钩”机制，将地方新增建设用地指标与存量土地盘活规模实现直接绑定，明确“多盘活、多获批；不盘活、没得批”的刚性导向，彻底打破了市县以往的“卖地自由”——市县层面不再具备大规模新增土地出让的自主权限，新增用地指标需上报省级统筹分配，而存量土地盘活成效成为获取新增指标的核心前置条件。城市更新作为存量土地盘活的核心路径，涵盖老旧小区改造、老旧厂房活化、城中村改造、低效园区提质等多元形式，其战略地位得到空前提升，已成为地方破解发展空间瓶颈、获取新增用地指标、实现高质量发展的关键抓手。以上海为例，作为“增存挂钩”机制的先行实践城市，2025年明确年度新增建设用地规模不得超过存量盘活面积，全年盘活的低效存量建设用地中，80%以上通过城市更新实现转型提质，生动印证了该条款对城市更新的倒逼与推动作用。

二、模式转型：从单点零散到片区统筹，推动城市更新规模化发展

这一条款同时推动城市更新从“单点零散推进”向“片区统筹、产城融合”的高质量模式转型。38号文明确规定，对实现国土空间规划“一张图”联网监管的省份，实施建设用地规模规划期总量管控，由省级统筹调配用地指标，打破了过去年度指标分解的僵化模式，为都市圈连片城市更新、产业园区连片提质等重大项目扫清了指标障碍。例如，广东省依托国土空间规划“一张图”全省联网优势，跨区域统筹调配新增用地指标，有效保障了佛山三龙湾、东莞松山湖等连片城市更新项目落地实施，实现了土地要素的精准配置与高效利用。此外，文件授权地方撤回未使用的建设用地批准文件，鼓励依法盘活闲置、低效用地，虽短期内会增加地方在拆迁补偿、历史问题处置等方面的投入成本，但从长期来看，为城市更新提供了充足的土地资源储备，推动城市更新逐步走向规模化、常态化、规范化发展。

三、导向重塑：告别地产化老路，回归民生与实体本质

38号文“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”的条款，彻底扭转了城市更新的核心导向，推动城市更新从“地产导向”回归“民生与实体导向”，终结了过去“大拆大建、以拆促卖”的地产化发展老路，同时重构了城市更新的参与主体格局与盈利模式。过去，部分城市的城市更新工作过度依赖经营性房地产开发，以“拆改卖”为核心运作模式，片面追求短期财政收益，忽视了民生改善、产业培育和城市功能提升，导致部分更新项目出现房价虚高、民生配套不足、产业空心化等突出问题，违背了城市更新的本质初衷。

此次条款明确划定土地用途红线，明确新增建设用地优先保障交通、能源、民生保障（保障性住房、教育、医疗等）、产业升级等“十五五”重点项目建设，原则上禁止用于商品房等经营性房地产开发，倒逼城市更新工作必须聚焦“提质增效”，回归城市更新的本质内涵。这一导向要求城市更新项目摒弃“重开发、轻运营”的传统模式，重点围绕产业导入、民生改善、功能升级三大核心展开，例如将老旧厂房改造为科创园区、产业孵化器，推动老旧小区改造完善配套设施，通过城中村改造补齐民生短板。北京中关村工业互联网产业园便是典型案例，其前身为首钢老旧工业厂房，改造后100%用于工业互联网研发、先进制造中试等实体经济领域，未涉及任何经营性房地产开发内容，入驻高新技术企业占比超90%，既实现了存量土地的高效盘活，也为新质生产力培育提供了优质载体，彰显了实体导向型城市更新的实践价值。

四、政策留白：精准破解落地难题，强化民生导向

值得注意的是，38号文在严控经营性房地产开发的同时，也为城市更新预留了精准的政策空间，有效破解了长期以来城市更新项目落地的“卡脖子”难题。条款明确规定，城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等零星土地，若用于保障性住房、公用设施营业网点等民生用途，且面积不超过项目总面积10%，可依法办理新增用地审批和供应手续。这类零星土地因权属复杂、面积狭小、开发成本高，过去难以整合利用，成为城中村改造的重点难点问题，而38号文的这一针对性规定，不仅降低了城市更新的实施难度、节约了改造成本，更进一步强化了城市更新的民生导向。广州市黄埔区文冲城中村改造项目、广州马场地块改造项目均是这一政策的典型实践，前者将12宗零散边角地统筹用于民生配套建设，后者将长期闲置的低效用地盘活后实现价值重估，充分印证了政策空间的实践可行性与应用价值。

五 、主体与模式转型：多元参与，构建可持续盈利循环

此外，该条款还推动城市更新的参与主体与盈利模式发生深刻转型。过去，城市更新项目多由传统房地产企业主导，盈利主要依赖房地产销售收益，模式单一且可持续性不足；而条款实施后，纯商品住宅开发空间大幅收窄，保障性住房、产业园区更新、老旧小区改造等民生和实体导向赛道成为城市更新的主流方向，倒逼房地产企业加快转型，提升存量资源整合、片区统筹运营和长期服务能力。同时，38号文与基础设施REITs等金融工具形成政策协同，通过资产证券化手段盘活城市更新存量资产，帮助参与主体回笼前期投资，形成“改造—运营—盘活—再投入”的良性循环，为城市更新提供了可持续的资本支撑。东吴苏州工业园区产业园REIT便是典型代表，其底层资产源自传统产业园区的城市更新改造，上市后通过扩募回笼资金超30亿元，全部用于新的城市更新项目，有效破解了城市更新项目资金回收慢、投入压力大的难题。

六 、联动效应：深度绑定地方财政与城投转型，实现协同发展

38号文对城市更新的影响，并非孤立存在，而是与地方财政转型、城投平台转型深度绑定，形成了全方位的联动效应。从地方财政层面来看，条款严控新增经营性房地产用地供应，直接导致地方土地出让金的新增来源收紧，土地财政面临断崖式压力，尤其是三四线城市，过去依赖土地出让金的“建设财政”模式难以为继，倒逼地方加快财政逻辑转型，从“卖地养城”向“更新养城”转变，通过城市更新挖掘存量土地价值，培育新的财政增长点。从城投平台转型来看，过去城投平台依赖土地抵押融资、土地一级开发获利的传统模式彻底终结，而城市更新为城投公司提供了新的发展机遇——作为地方基础设施建设和公共服务供给的主力军，城投平台可更顺畅地承接城市更新中的重大项目，同时需加快从“土地开发者”向“城市运营商”转型，重点提升存量资产运营、产业导入和综合服务能力，实现可持续发展。

七 、38号文引领城市更新进入存量提质新时代

综合来看，38号文的两大核心条款，从动力机制和发展导向两个核心层面，为我国城市更新划定了清晰的发展路径、明确了核心要求。“增存挂钩”机制通过刚性约束倒逼地方将城市更新作为存量盘活的核心抓手，有效激活了存量土地价值，推动城市更新实现规模化、常态化推进；而新增建设用地的用途管控，则推动城市更新回归民生与实体本质，实现从“外延扩张”向“内涵提质”的根本性转变。这一政策导向不仅标志着我国城市发展正式进入“存量时代”，也意味着城市更新将成为“十五五”期间城市高质量发展的核心赛道。需明确的是，38号文对城市更新的影响存在明显区域差异：一二线城市存量土地资源丰富、产业基础雄厚、运营能力较强，更能适应政策导向，城市更新的质量和成效将进一步提升；而部分三四线城市存量土地盘活能力不足、产业支撑薄弱，将面临一定的转型阵痛，需聚焦民生改善和特色产业培育，探索符合自身实际的城市更新路径。总体而言，38号文通过重构土地供应逻辑，为城市更新注入了强大的政策驱动力，推动城市更新实现高质量发展，助力我国新型城镇化建设迈向更深层次、更高水平。

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