德泓观察 | 十五五城市更新：资金体系重构与破局路径
我国城镇化进程已正式告别增量扩张模式，全面进入存量提质、增效升级的高质量发展新阶段。作为首部国家级城市更新专项规划，《城市更新“十五五”规划》的落地，明确了未来五年我国城市建设的核心主线与投资版图。
不同于十四五时期以试点探索、基础补短板为主的发展模式，十五五城市更新立足“民生保障、安全韧性、产业赋能、文化传承、智慧治理”多维目标，形成了规模化、体系化、市场化的全新发展格局。
一、十五五城市更新核心定位与整体布局
本轮城市更新是新时代城市高质量发展的核心抓手，核心逻辑从传统“大拆大建”转向精细化提质、系统化升级、可持续运营，聚焦城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效六大核心目标。
规划明确了2030年阶段性目标与2035年远景目标，配套10项量化考核指标、23项重点任务、7大政策体系及14项重大工程，构建起“目标清晰、任务具体、政策配套、落地可控”的完整实施体系。整体发展兼顾三类核心工程，形成投资与民生双向赋能格局：
一是民生工程，聚焦居民居住品质提升，推进老旧小区改造、完整社区建设、“好房子”提质，解决群众居住、配套、服务等急难愁盼问题；
二是发展工程，立足存量资源盘活，通过老旧街区、老旧厂区功能重塑与业态升级，培育城市新动能，发挥城市更新扩内需、稳增长、促消费的核心作用；
三是安全工程，重点推进危旧房、城中村改造及地下管网升级，筑牢城市安全韧性底线，完善城市风险防控与应急保障体系。
二、十五五城市更新重点投资赛道全景
结合国家顶层规划与部委重点部署，十五五城市更新投资坚持“先急后缓、民生优先、安全兜底、赋能产业”原则，核心投资领域集中在六大板块，配套明确的量化建设目标，成为未来五年城市建设投资的核心风口。
（一）居住品质升级：老旧小区与危旧房改造
作为民生核心投资领域，该板块聚焦居住安全与居住体验提升。规划明确，十五五期间新开工改造城镇老旧小区11.5万个，通过基础设施翻新、电梯加装、适老化无障碍改造、公共空间整治，全面改善老旧小区居住环境。同时推进城镇危旧房规模化改造，落实“好房子”建设工程，从住房设计、建造工艺、配套设施、智慧运维全链条提升住宅品质，同步完善小区长效管理机制，实现“改造+管护”一体化升级。该项目由中央预算内投资重点保障，2026年专项投入970亿元，预计惠及居民800万户。
（二）城市安全兜底：地下管网系统升级
地下管网作为城市“生命线”，是十五五基础设施“六张网”建设的核心环节，也是稳投资、补短板的重点领域。全国现有城市地下管网总长度约390万公里，十五五期间将完成77万公里管网改造升级，涵盖供水、排水、污水、燃气、供热五大市政管线及综合管廊建设。
本轮改造重点补齐排水防涝、污水收集、老旧管线腐蚀破损等短板，同步推进管网智能化、数字化改造，搭建城市生命线安全监测平台，实现风险实时预警、闭环处置。该板块依托超长期特别国债重点支持，2026年投入规模达1600亿元，同比增加250亿元，是本轮城市更新单笔资金规模最大的投资领域。
（三）存量空间盘活：城中村、老旧街区与厂区提质
立足城市存量资源高效利用，十五五将推进规模化城中村改造，完成1500个老旧街区、老旧厂区功能升级。区别于传统拆除重建，本轮更新以“功能转换、业态升级、活力重塑”为核心，摒弃粗放式开发，重点盘活低效工业、商业、居住存量空间，导入新产业、新业态，同时补齐区域基础设施与公共服务短板，实现城市空间价值重塑，为城市产业转型、消费升级提供空间支撑。
（四）生态人居优化：绿色低碳与公共空间提质
围绕美丽城市建设目标，持续推进城市公园绿地、口袋公园、城市绿道改造升级，完善城市生态系统，推进海绵城市、绿色建筑建设。通过系统性生态修复与公共空间扩容，打造宜居低碳的城市生态格局，推动城市发展绿色转型。
（五）韧性城市建设：安全应急与数字化改造
强化城市安全底线，推进应急避难场所标准化改造，完善城市防灾减灾体系。同步推进城镇房屋基础信息数字化建设，搭建城市信息模型基础平台，实现城市建筑、管网、公共设施全生命周期数字化管理，提升城市风险精准防控能力。
（六）城市文脉传承：历史文化遗产活化利用
坚持“保护第一、应保尽保、以用促保”原则，开展老城区、老街区资源专项调查，完善历史文化名城、街区、历史建筑保护体系。在保留城市传统肌理、历史风貌的基础上，完成老旧历史建筑安全隐患整治与基础设施升级，通过业态创新活化工业遗产、历史街区，实现文化传承、民生改善与产业发展的有机统一，破解“千城一面”的城市发展困境。
三、十五五城市更新多元化资金来源体系
城市更新项目具备投资规模大、建设周期长、公益性较强、市场化收益偏弱的特征，单一财政资金无法支撑规模化落地。基于国家最新政策部署，十五五将构建中央财政引导、地方统筹配套、金融工具赋能、社会资本参与的四维可持续投融资体系，全面打通城市更新资金闭环。
（一）中央财政资金：核心托底，精准滴灌
中央资金作为城市更新的压舱石，持续保持高强度投入，且资金投向更加精准聚焦民生与安全领域。一是中央预算内投资，2026年安排970亿元专项用于老旧小区、危旧房改造等民生项目；二是超长期特别国债，2026年投入1600亿元专项支撑地下管网升级等重大基础设施短板补齐；三是城镇保障性安居工程补助资金，定向支持城中村、老旧小区、危旧房改造，实行东中西部差异化定额补助；四是重点城市专项扶持，持续支持50个试点城市开展城市更新先行先试，通过定额补助支持项目样板打造与机制创新。同时，对符合条件的城市更新主体落实税收优惠政策，降低项目运营成本。
（二）地方财政资金：属地统筹，配套落地
地方政府作为项目落地主体，统筹三类资金配套支撑项目实施：一是地方财政专项配套资金，重点保障项目前期筹备、征地拆迁、公共配套建设；二是地方政府专项债券，精准对接符合条件的城中村、老旧街区综合更新项目，可作为项目资本金撬动增量投资；三是存量土地增值收益，通过盘活城市存量低效土地，将土地增值收益反哺城市更新项目，缓解地方财政压力。
（三）金融工具：杠杆放大，长效赋能
依托多元化金融工具放大投资规模，匹配城市更新长周期、低收益的项目特征。政策性金融机构提供长期低息专项贷款，重点支持公益性、准公益性更新项目；商业银行创新中长期信贷产品，适配项目建设运营周期；同时大力推进存量资产证券化，通过REITs、ABS等工具盘活管网、停车场、社区商业等存量资产，实现资金快速回笼、滚动投资，构建可持续的资金循环机制。
（四）社会资本：市场化参与，激活活力
国家明确鼓励民营企业、市场主体深度参与城市更新建设运营。通过PPP模式、特许经营、委托运营等方式，向社会资本开放社区养老、托育、停车、商业运营等市场化业态，以经营性收益覆盖公益性项目投入。同时鼓励居民合理分担分户改造、电梯加装等费用，构建政府、企业、居民多元共建的资金投入格局。
四、当前城市更新行业核心痛点与发展瓶颈
在政策全面加码的背景下，国内城市更新落地仍面临资金平衡、统筹协调、规划落地、长效运营四大核心瓶颈，制约行业规模化、高质量发展。
（一）投融资平衡难度大，市场化活力不足
城市更新多数核心项目具备强公益属性，直接现金流收益薄弱，难以匹配市场化投资回报要求。同时项目建设运营周期长达5-10年，投资回本慢、风险不确定性高，导致社会资本参与意愿偏弱。叠加地方土地财政承压、配套资金落实困难，部分项目存在“重立项、轻落地”、资金缺口较大的问题，投融资可持续性不足。
（二）产权关系复杂，多方协调成本偏高
老旧小区、城中村、老旧街区普遍存在产权碎片化、权属界定模糊的问题，涉及居民、商户、企业等多元主体，利益诉求差异较大。改造过程中民意协调、产权确权难度大，叠加多部门审批流程繁琐、环节冗长，大幅降低项目落地效率，制约更新工作有序推进。
（三）规划实施矛盾突出，同质化问题显著
部分地区存在“重建设、轻规划”的问题，未结合城市体检精准定位短板，项目谋划脱离民生需求与城市发展定位。同时历史文化保护与改造开发矛盾突出，部分项目过度商业化、同质化改造，破坏城市原有肌理与文脉特色；老城区空间资源受限，也导致部分基础设施升级、公共配套补齐工作落地受阻。
（四）重建设轻运营，长效运维机制缺失
当前行业普遍存在“重建轻管、重投入轻运营”的短板，多数项目仅聚焦硬件改造完工，未建立长效运维管理机制。老旧设施改造后缺乏持续管护资金与专业运营主体，易出现设施老化、功能闲置、业态脱节民生需求等问题，导致改造成果难以长效维系，城市更新综合效益无法充分释放。
五、十五五城市更新高质量发展破局对策
针对行业现存痛点，结合十五五规划政策导向，从资金机制、统筹机制、规划体系、运营模式四大维度，构建全方位、可落地的解决方案，推动城市更新从“粗放建设”向“精细运营、长效发展”转型。
（一）优化投融资体系，构建可持续资金闭环
一是强化财政精准赋能，推动中央、省市资金向民生短板突出、安全风险较高、财政薄弱的城市倾斜，杜绝资金粗放投放，提升资金使用效能；二是创新金融产品体系，推出适配长周期项目的城市更新专项贷款，延长授信期限，扩大基础设施、社区经营性资产REITs试点范围，盘活存量资产；三是建立收益反哺机制，将城市更新带来的土地增值、业态增收、资产溢价等收益按比例返还项目，实现“投入-增值-再投入”的良性循环，提升项目市场化吸引力。
（二）完善统筹机制，降低落地协调成本
严格落实“先体检、后更新、无体检、不更新”机制，依托城市体检精准摸排城市短板，建立标准化项目库，实现精准施策、靶向更新。优化行政审批体系，推行城市更新项目一站式并联审批，精简审批环节、压缩落地周期。创新产权管理与利益共享机制，明晰老旧小区、城中村改造后的产权归属，建立政府、企业、居民多方利益共享、风险共担机制，化解多元主体利益矛盾。
（三）优化规划体系，兼顾民生提质与文脉传承
坚持“一城一策、一区一方案”的精细化规划原则，杜绝大拆大建与同质化改造。在项目谋划中优先补齐养老、托育、停车、消防等民生短板，聚焦群众核心诉求。同时严格落实历史文化保护要求，以微改造、绣花式更新为主，在保留城市历史肌理的基础上活化存量资源，平衡风貌保护、民生改善与产业升级三者关系，塑造城市特色品牌。
（四）健全长效运营体系，实现更新价值最大化
构建“政府引导、国企牵头、民企参与、居民共治”的专业化运营体系，培育城市更新专业运营主体，负责项目后期业态培育、设施管护、资产增值。推动城市治理资源下沉，完善社区共治机制，鼓励居民全程参与项目改造、运营、监督。建立专项运维资金池，通过物业费、商业租金、财政专项补贴多元筹资，保障改造设施长效管护，真正实现城市更新可持续、高质量发展。
十五五时期是我国城市发展模式转型的关键窗口期，城市更新不再是单一的基建工程或民生工程，而是兼顾稳投资、扩内需、惠民生、塑文脉、优治理的系统性战略工程。随着顶层政策体系、资金支撑体系、落地实施体系持续完善，城市更新行业将彻底告别粗放式发展，迈入精细化、市场化、长效化的高质量发展新阶段。未来，唯有打通资金平衡、统筹协调、规划落地、长效运营四大核心堵点，才能充分释放城市存量价值，助力现代化人民城市建设落地见效。
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