德泓智库丨 城市更新怎么干？ 紧扣“四个下功夫”实现“四好建设”

作者：李安琪

11月21日，全国城市更新工作推进会在安徽省芜湖市召开，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹出席会议并发表重要讲话。此次会议在党的二十届四中全会精神指引下，对我国城市工作进行了系统性部署，标志着城市更新正式告别以大规模增量建设为特征的粗放发展阶段，转向以存量空间提质增效为核心的高质量发展新周期。会议确立的“四个下功夫”方法论与“四好建设”目标体系，构建了从战略设计到实施路径的政策框架。

关键词：城市更新；四个下功夫；四好建设；城投转型；资金平衡；专项债券；

一、战略转向：从规模扩张到质量深耕的政策逻辑重构

中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》首次明确城市发展“两个转向”——城镇化从“快速增长”转向“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”转向“存量提质增效”。这一顶层定调标志着延续四十年的“大拆大建”模式正式退出历史舞台。住建部2025年11月全国城市更新工作推进会进一步将这一转向操作化，提出城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，其核心在于打破“项目碎片化、资金不可持续、重建轻管”的旧范式。

政策话语体系转换的背后，是城市发展底层逻辑的深刻变革。过去依赖土地财政的滚动开发模式，虽然快速拉动经济增长，但其弊端已显：地方债务攀升、房地产库存高企、文脉断裂、环境污染等问题倒逼治理体系必须转向以人为本、统筹协调的新路径。在此背景下，“无体检不更新”原则的确立具有里程碑意义——城市体检不再是技术动作，而是决策依据、资金入口、项目遴选的起点。这一机制将财政资金使用与真实民生需求强制挂钩，杜绝了“拍脑袋”式项目申报的空间。

二、方法论体系：“四个下功夫”构建全生命周期实施闭环

安徽芜湖全国城市更新工作推进会提出的“四个下功夫”，构成了城市更新从规划到治理的完整方法论链条。每一环节均对应特定的资金申报策略与合规要求。

（一）“规划”下功夫：建立“体检-更新”一体化响应机制

城市体检与城市更新一体化推进是规划环节的首要原则。该机制要求地方政府在财政资金投入前，必须完成社区拥挤度、设施短板、安全隐患等“城市病”的精准识别，形成问题清单、项目清单、资金清单的三单对应体系。从申报实操看，这意味着任何拟申请专项债券或政策性借款的项目，必须提供经省级住建部门认定的城市体检报告作为前置要件。

三级规划体系的纵向传导机制则需重点关注：专项规划定目标底线，片区策划定单元模式，实施方案定项目资金。这一架构对资金申报的直接影响在于，项目实施方案必须与上位专项规划中的强制性内容严格对齐，否则将面临省级财政、发改部门复核时的合规性质疑。实践中，部分项目因片区策划阶段未明确资金平衡模式，导致实施方案难以通过评审，根源即在于规划链条的断裂。

（二）“资金”下功夫：构建可持续投融资体系的三大支柱

解决“钱从哪来”是城市更新落地的核心痛点。当前政策框架下，“长周期、低利率”的金融产品供给成为国家层面推动金融供给侧改革的关键抓手。这一导向与项目“投资规模大、回收周期长”的特性形成制度性匹配。

资金体系呈现三足鼎立格局：

• 第一支柱：财政性资金。包括政府专项债券、超长期特别国债、中央预算内资金。其中，专项债券已成为城中村改造的核心资金通道。2023年全国城中村改造专项债发行规模近2600亿元，覆盖项目逾千个；2025年前七个月发行规模达573亿元，同比增长487%，政策支持力度空前。申报核心要件包括：项目纳入省级城中村改造规划或年度计划、完成可研批复及环评等前期手续、收益覆盖倍数不低于1.2倍。需要注意的是，当土地出让收入占项目总收入比例超过50%时，债券期限不得超过10年，且申请主体必须为行政事业单位，这一限制对城投公司主导的项目的包装方式提出挑战。
• 第二支柱：政策性专项借款。国家开发银行、农业发展银行提供的城中村改造专项借款具有准财政属性。2024年国开行新增专项借款3817亿元，采用“市政府统借统还+市属全资国企承贷”模式。与商业银行贷款的本质区别在于，专项借款的还款来源纳入政府性债务管理，财政部可在转移支付资金中直接扣还，而商业银行贷款则完全依赖项目自身现金流，政府不得提供任何担保或偿还承诺。当前市场传闻部分区域专项借款审批暂停，转为专项债模式，这一转向要求项目必须满足专项债更严格的收益自平衡要求，城投主体需重新调整资金结构。
• 第三支柱：市场化融资与金融创新。在财政性资金覆盖项目总投70%-80%后，缺口部分需通过商业银行贷款、城市更新基金、资产证券化（REITs）等方式补充。值得关注的是，专项债券可用作项目资本金的政策突破：2025年专项债作资本金比例上限由25%提高至30%，且城市更新正式纳入支持范围。广州市已成功发行3个城中村改造项目专项债作资本金案例，为破解项目资本金不足难题提供了制度范本。

（三）“运营”下功夫：从工程思维到资产思维的范式转换

“投资-建设-运营-回收”闭环的建立，要求城投企业必须从“做工程”转向“做资产”。这一转变的核心在于运营前置机制：在片区策划阶段即引入招商与运营团队，根据市场需求反向定制空间功能，避免“建成即闲置”的资产沉睡风险。

社区场景运营成为新的价值增长点。城投企业应布局社区养老、托育、大食堂等民生服务赛道，通过规模化连锁经营与数字化平台统筹，形成“微利但稳定”的现金流。此类业务虽单体收益不高，但能汇聚C端流量，为后续资产证券化提供基础资产池。实践中，部分城市通过“肥瘦搭配”策略，将公益性项目与经营性项目整体打包，以停车位、充电桩、广告位收益平衡老旧小区改造投入，实现区域内部资金自平衡。

（四）“治理”下功夫：“一委一办一平台”的组织保障

“一委一办一平台”架构 （城市更新委员会、城市更新办公室、城市更新统筹平台）解决了跨部门协调难题。其中，城市更新统筹平台明确由城投企业承担，这一定位要求城投企业从被动承接转向主动统筹，争取通过特许经营或片区开发协议确立一级开发主体地位。

治理功夫的深化还体现在“城市管理进社区”“物业服务进家庭”等服务下沉机制，实现硬件设施与软性服务同步升级。对城投企业而言，这意味着可从传统建设业务延伸至全域物业管理（城市大管家），承接老旧小区、背街小巷、河道环卫等一体化服务，通过政府采购与增值服务结合，拓展稳定收入来源。

三、目标层级：“四好建设”的递进逻辑与资金适配策略

“四好建设”从好房子到好城区，构成了空间尺度逐步放大、系统复杂度逐级提升的目标谱系。每一层级对应不同的资金申报策略与绩效评估重点。

• 好房子聚焦单体建筑品质提升，资金主要来源于老旧小区改造专项债、超长期特别国债补贴。绩效评估强调绿色建材使用率、智能安防覆盖率、适老化设施完备度等硬指标。
• 好小区延伸至小区环境完善，重点解决停车充电、加装电梯、物业管理覆盖等问题。资金申报需整合专项债与居民自筹资金，部分地区探索“物业费+增值服务费”模式引入社会资本。评估关键在于专业化物业管理覆盖率与业委会成立比例。
• 好社区对应“完整社区”建设，要求嵌入养老托育、社区助餐、便民商业等公共服务，打造15分钟生活圈。此类项目收益来源多元化特征明显，可整合专项债、政策性借款与社会资本，通过特许经营方式引入专业运营商。评估核心是公共服务设施覆盖率与居民满意度。
• 好城区是“四好建设”的顶层目标，涉及燃气、供排水等生命线安全工程、历史文化街区活化利用、城市智慧化水平提升。这一层级的资金需求巨大，依赖专项债+政策性借款+市场化融资+REITs的组合拳。评估指标包括城市韧性指数、历史建筑保护率、城市大脑应用场景覆盖率等系统性指标。

四者之间存在严密的逻辑递进关系：好房子是细胞单元，好小区是功能组织，好社区是基本生命单元，好城区则是完整的生态系统。资金申报时，必须坚持单元打包、系统集成，避免单点项目游离于整体架构之外。

四、创新机制：突破传统范式的三大前沿实践

（一）容积率转移：历史保护与城市开发的利益平衡器

针对历史文化街区开发强度受限、收益难以平衡的典型困境， “容积率转移机制”提供了制度性解决方案。2023年自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》明确鼓励探索容积率转移，2025年《关于持续推进城市更新行动的意见》进一步提出“完善容积率转移或奖励政策”。

“上海老城厢案例”具有标杆意义：因风貌保护要求容积率需控制在1.0以内，导致住宅建筑面积损失3.75万平方米，按7万元/平方米楼面价计算，项目收益缺口巨大。市规划部门通过跨区域转移机制，将老城厢约9.75万平方米住宅建筑面积指标转移至杨浦区合生地块，既保障老城厢改造顺利推进，又实现城市空间资源优化配置。这一机制成功的关键在于 “商住与住宅价差足以填平建设成本” ，且需经市级规划部门严格审批。

容积率转移的适用条件具备三重约束：人口基数充足、地缘优势良好、政策支持充分。对于不具备跨区域转移条件的项目，可探索 “拉高容积率”或“调低容积率打造低密度溢价产品”两种路径，但均需符合国土空间规划的刚性管控要求。

（二）立体复合用地：空间价值倍增的技术路径

温州体育休闲公园项目展示了“土地空间立体分层开发”的创新实践。项目将原地面污水处理厂搬迁至半地埋全封闭设施，用地由287亩压缩至95亩，在污水处理厂屋顶上建设公园绿地，并分层植入冰雪中心、足球基地、科普展览馆等功能，通过控规调整与功能整合实现“一地多用”。

这一模式的技术关键在于“三维空间供地”：不动产登记从二维平面升级为三维立体空间，明确竖向空间范围，实现同一土地范围内地上、地下不同层次分别设立使用权。申报此类项目需在规划条件出具阶段即明确分层出让方案，并依法办理各层用地审批手续。“分层供地+功能复合”策略可大幅提升单位土地投资强度与综合收益，特别适合市政设施上方空间再利用场景。

（三）零碳园区：绿色理念与资金申报的融合策略

2025年7月，国家发展改革委等三部委印发的《关于开展零碳园区建设的通知》将零碳园区建设上升为国家战略。申报国家级零碳园区需满足三大硬条件：省级及以上开发区资格、近3年无重大安全事故、单位能耗碳排放量≤0.3吨/吨标准煤。

资金保障层面，零碳园区可整合超长期特别国债设备更新专项资金、中央预算内节能降碳资金、地方政府专项债券、政策性银行中长期信贷、企业债券等多渠道资金。对于城市更新项目而言， “绿色标签可显著提升融资成功率” 。某7.4亿元保障房项目通过全面使用绿色建材、达到绿色建筑三星级标准，成功对接绿色金融债券，实现低成本融资。

需要警惕的是，绿色低碳项目并非豁免收益要求。2025年修订的3号指引明确，即使贴有“绿色”“科创”标签，募投项目净收益仍需覆盖债券利息，税后内部收益率大于零，财政补贴占比不得超过50%。政策放松的是对过高收益的要求，但“底线监管要求并未降低”。

五、前瞻布局：2026年专项债券申报策略

专项债券申报实行“常态化申报、按季度审核”机制，每年10月底前需完成下一年度项目集中报送。2026年申报需把握三大核心原则：“政策敏感度+项目成熟度+收益设计合理性”。

• 投向领域预判：负面清单管理下，应重点布局低空经济、银发经济、量子基建等政策“特区”，以及新能源、水利、城市更新、保障性住房等传统领域。“完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程”仍属禁止类，触碰红线将导致项目被直接剔除。
• 收益模式创新：探索EOD（生态环境导向开发）、TOD（公共交通导向开发）等融合收益模式时，需严控土地出让收入占比。浙江某高铁新城项目因土地出让收入占比达68%被要求补充商业运营收益，最终通过增加停车费、广告位等经营性收入将土地占比降至50%以下，通过省级评审。“专项债+REITs”组合融资工具值得关注：山东高速集团类REITs项目通过专项债完成建设期融资，运营期发行REITs实现资本回收，形成资金闭环。
• 前期手续完备性：申报前必须完成可研批复、用地预审、规划选址、社会稳定风险评估等核心手续。涉及征收拆迁项目，“模拟拆迁协议签约率需达到80%以上”，这是评审阶段验证项目成熟度的关键指标。

六、城投转型：从融资平台到城市综合运营服务商

在“严控隐债”与“转型发展”双重约束下，城投企业落实“四个下功夫”需实施四维重构：

• 战略卡位层面，应积极争取成为“一委一办一平台”中的“一平台”，通过特许经营授权确立片区统筹主体地位。深度介入“检更一体”机制，在体检阶段即锁定潜力地块，从源头掌握项目主动权。
• 投融重构层面，须摒弃对财政补贴的单一依赖，构建“肥瘦搭配、自求平衡”的项目包。利用专项债长周期、低利率资金置换存量高成本债务，优化债务结构。对成熟资产提前对标公募REITs发行要求，打通“投融管退”资本循环。
• 运营前置层面，推行全生命周期资产管理，在规划设计阶段引入运营团队反向定制。布局社区服务赛道，通过数字化平台汇聚C端流量，打造稳定现金流板块。
• 治理赋能层面，依托下属物业公司拓展全域城市服务，承接背街小巷、河道环卫等一体化管理。建设城市运行监测平台，沉淀城市大数据，探索数据资产化交易新增长点。

七、结语：在确定性政策框架下寻求创新突破

当前城市更新已进入“路线清晰、规则明确”的新阶段。各级政府的核心任务在于搭建好“一委一办一平台”机制框架，城投企业的核心任务在于练好规划、资金、运营、治理的内功。

未来竞争焦点将集中于三大能力：项目策划的精准性、资金平衡的创新性、资产运营的专业性。唯有将“四好建设”落实到每一个项目细节，将每一寸存量土地更新出新价值，方能在现代化人民城市建设浪潮中，实现企业转型与城市发展的同频共振。确定性政策框架下，创新空间依然存在，关键在于深刻理解规则、精准把握边界、务实推进落地。