德泓智库 | 超长期特别国债“两重”与“两新”项目申报：支持领域、投向与评审标准
作者：李安琪
超长期特别国债作为国家宏观调控与战略实施的重要工具，在2025年迎来规模扩容与政策升级。本文系统梳理2025年超长期特别国债的政策逻辑、“两重”与“两新”项目的支持领域与投向、资金机制、申报流程及“合规性、必要性、可行性、预期效益” 四维评审标准，并结合案例形成项目申报参考框架。
一、超长期特别国债的政策定位与2025年规模解析
（一）概念界定与历史演进
超长期特别国债是指发行期限10年以上、具有特定用途的国家债券，其核心功能在于通过长期资金配置支撑国家战略实施与重大民生工程。我国超长期特别国债的实践始于1998年，财政部向国有四大行定向发行30年期2700亿元特别国债，主要用于化解金融体系风险；2025年的超长期特别国债则聚焦“短期稳增长、长期促转型”的双重目标，在延续政策性的基础上，更强调与新质生产力培育、高质量发展的协同性。
（二）政策功能的双重维度
短期稳经济：作为财政政策“加力提效”的关键抓手，通过定向投资拉动有效需求，稳定市场预期，撬动投资与消费，形成 “政府投资—市场响应—经济循环”的正向反馈。
长期促转型：聚焦科技创新、绿色发展、安全能力建设等领域，推动经济增长模式从要素驱动向创新驱动转型，为新质生产力培育提供资金保障；同时，通过资金分配机制优化，推进中央与地方财政关系改革，提升财政资源配置效率。
（三）2025 年资金规模与结构
根据《2025年国务院政府工作报告》，全年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，较2024年增长3000亿元，资金投向呈现 “战略聚焦、分类施策” 特征：
- 8000亿元专项支持“两重”项目（国家重大战略实施+重点领域安全能力建设）；
- 5000亿元专项支持“两新”项目（设备更新+新兴领域拓展）。
二、“两重” 项目：支持领域、投向体系与资金机制
（一）支持领域的战略定位
“两重”项目以“国家战略落地+安全能力强化”为核心，覆盖8大领域，体现 “总体国家安全观” 与 “区域协调发展” 的顶层设计：
（二）具体投向的实施路径
“两重”项目的投向紧“安全”与“发展”双目标，形成8大实施方向，实现“战略领域—具体项目”的精准衔接：
1、科技研发：重点支持国家实验室、重大科技基础设施建设，以及“卡脖子”技术攻关项目，强化科技创新的资金保障；
2、绿色智能数字基建：涵盖5G基站、数据中心（绿色化改造）、智能交通系统等，推动基建与数字经济深度融合；
3、农村转移人口市民化配套体系：聚焦就业培训、义务教育扩容、社区医疗中心建设、保障性住房供给等，促进城乡要素双向流动；
4、高标准农田建设：包括土地平整、灌排设施升级、良种培育基地建设等，目标是到2025年建成15.46亿亩集中连片高标准农田；
5、城市地下管线改造：针对供排水、燃气、热力等老旧管线，开展检测、维修与智能化改造，降低城市运行风险；
6、绿色产业体系：支持新能源汽车产业链、光伏风电装备制造、循环经济产业园等，推动产业结构绿色转型；
7、能源原材料保障：包括煤炭储备基地、油气长输管道、稀土等战略矿产资源保障工程；
8、重点行业设备升级：聚焦钢铁、有色、化工等传统行业的节能降碳改造，提升设备能效与安全水平。
（三）资金支持机制
“两重” 项目以 “公益性优先” 为原则，资金支持比例实行 “分类施策”：
纯公益性项目（如生态修复、边境口岸改造）可适当提高支持比例，部分项目可获全额投资；
准公益性项目（如高标准农田、智能交通）根据收益性合理确定支持比例，一般不超过总投资的50%；
具体比例由发改委、财政部联合地方政府根据项目性质、战略重要性及地方财政能力统筹核定，暂无全国统一标准，但需符合 “资金跟着项目走、项目跟着战略走” 的原则。
三、“两新” 项目：政策扩容、投向明细与补助标准
（一）政策扩容的背景与领域延伸
2025年“两新”项目在2024年基础上实现“领域扩围、内涵深化”，从传统设备更新向 “新领域+新场景” 拓展。在工业、环境基建、交通等原有领域外，新增电子信息、安全生产、设施农业、能源电力、老旧电梯等领域，并强化“节能降碳”“安全改造”等新要求，形成“12大领域全覆盖”的政策体系。
（二）具体投向的行业细分
“两新”项目投向以“设备更新+效能提升”为核心，各领域具体支持内容如下：
（三）补助标准的差异化设计
“两新”项目采用“投资补助”模式（无需偿还本金），补助比例按领域实行“梯度化”管理，具体标准如下表：
四、申报全流程与评审核心要点
（一）申报流程的规范化管理
“两新”“两重”项目申报实行“四级联动”机制，流程如下：
1、项目谋划储备
地方政府需结合国家战略（如长江经济带、乡村振兴）与地方比较优势，建立项目储备库。储备项目需通过 “战略匹配度测试”（是否符合“两重”“两新”领域）、“成熟度评估”（是否具备立项条件）及 “可行性预审”。
2、申报材料制备
需提交《项目申报书》及配套文件，其中申报书需包含：
- 项目基本信息（名称、地点、建设内容等）；
- 战略必要性分析（与国家/地方规划的衔接性）；
- 投资估算与资金拼盘方案（超长期国债占比、其他资金来源）；
- 实施计划（工期、节点目标）；
- 效益评估（经济、社会、生态效益量化分析）。
配套文件包括立项批复、规划许可、土地预审、环评批复等合规性证明。
3、地方初审上报
由地方发改委、财政局联合初审，重点审核材料完整性、合规性及地方财政承受能力，通过后以 “省级政府名义” 上报国家发改委。
4、国家层面审核
国家发改委联合财政部、行业主管部门实行“多维度筛选”，优先支持跨区域（如南水北调后续工程）、跨流域（如长江生态廊道）的重大标志性项目，确保项目体现 “国家意志”。
（二）评审核心要点
评审实行“四维评估体系”，具体标准如下：
五、资金拼盘机制与典型案例分析
（一）资金拼盘的协同逻辑
超长期特别国债需与地方政府专项债、企业自有资金、社会资本形成“组合拳”，其核心逻辑是：
- 超长期国债承担“战略引领”角色，投向纯公益或战略型部分；
- 地方专项债补充 “准公益”部分，需匹配一定收益；
- 社会资本参与 “市场化” 部分，通过PPP模式实现风险共担。
（二）典型案例：某城市地下管网改造项目
项目总投资：10亿元
资金拼盘：超长期国债3亿元（占30%，用于隐患管线应急改造）；地方专项债4亿元（占40%，用于可收费的智慧管网系统）；地方财政配套2亿元 + 社会资本1亿元（占30%，用于后期运营维护）。
成效：通过资金分拆，既保障了公益性改造，又通过市场化机制实现可持续运营，为同类项目提供 “公益+市场” 的资金协同范本。
六、结论与政策建议
超长期特别国债 “两重”“两新” 项目是国家战略落地的重要抓手，其申报需把握三大核心：
1、战略契合：项目需深度对接国家重大战略，避免“小散弱”；
2、合规优先：所有手续必须齐全，确保“程序正义”；
3、效益可测：需量化经济效益、社会效益与生态效益，避免“重投入、轻产出”。
对于地方政府与项目单位，建议建立 “项目全生命周期管理机制”，从储备阶段即引入专家论证，确保项目 “可申报、可落地、可评估”，最大化超长期国债的政策效能。
作者：李安琪
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