德泓智库丨 从“止跌回稳”到“提质增效”：从中央经济工作会议看2026年政府投资发力方向

作者：李安琪

12月10日至11日，中央经济工作会议在北京召开。2026年是“十五五”规划开局之年，会议明确了明年的政策取向，将“坚持内需主导、建设强大国内市场”列为2026年八大重点任务之首，明确将“推动投资止跌回稳”作为宏观调控核心任务，指出“实施更加积极有为的宏观政策” “坚持稳中求进、提质增效” “加大逆周期和跨周期调节力度”。

关键词：中央经济工作会议；政府投资；中央预算内投资；地方政府专项债；新型政策性金融工具；十五五规划；内需主导

一、引言：2026年投资工作的战略定位与政策基点

2026年作为“十五五”规划开局之年，其投资工作承载着稳定宏观经济大盘与培育中长期增长动能的双重使命。中央经济工作会议立足“内需主导”战略，首次将“推动投资止跌回稳”置于政策措辞的显性位置，这一表述转换直指当前投资增速持续回落的现实——2025年1-10月全国固定资产投资同比下降1.7%，民间投资占比历史性跌破50%，投资内生动力弱化已成为制约经济循环畅通的关键堵点。

会议确立的“更加积极有为”宏观政策框架，标志着政府投资从“规模扩张”向“质效并重”的系统性转型。政策逻辑呈现三大特征：一是，总量稳增长与结构优化并行，强调“适当增加中央预算内投资”的同时，明确要求向高技术行业、“两重”项目（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）及城市更新倾斜；二是，政府引导与市场激活协同，通过预算内投资、超长期特别国债、专项债券等工具托底，同步破除民间投资准入壁垒；三是，短期见效与长期布局衔接，既要求城市更新、设备更新等项目快速形成实物工作量，又提前谋划“十五五”重大项目，为中长期投资增长储备动能。这一政策基点的确立，为研判2026年投资发力方向提供了根本遵循。

二、中央预算内投资：精准撬动与效能升级

（一）政策依据与2025年实施

中央经济工作会议明确提出“适当增加中央预算内投资规模，优化实施‘两重’项目”。这一部署延续了2025年“聚焦关键、差异支持”的政策脉络。

2025年中央预算内投资规模达7350亿元，呈现四个核心特征：

投向区域上，资金高度倾斜于中西部、东北及革命老区，其中以工代赈项目劳务报酬占中央投资比例提升至40%以上，体现“投资于人”理念；
支持方式上，实行差异化补助比例管理，西藏城乡冷链项目中央投资占比可达80%，应急物资储备库实行全额补助，凸显战略优先级；
监管机制上，概算控制与进度挂钩的全周期管控体系基本成型，23个专项覆盖水利、铁路等8大领域，确保资金集中投向；
撬动效应上，通过投资补助、贷款贴息等多元化工具，中央资金对社会资本的引导作用在人工智能算力设施、新能源新材料等试点领域初步显现。

（二）2026年投放预测

2026年要进一步发挥中央预算内投资“四两拨千斤”的撬动作用，中央预算内投资规模将适度扩大，在2025年7350亿元基础上，适当增加中央预算内投资规模。

强化“两重”领域的战略纵深。新型城镇化方面，资金将聚焦城市地下管网改造、市政基础设施补短板，特别是农业转移人口市民化配套设施建设。国家安全能力建设方面，高标准农田、应急物资储备、战略性矿产资源保障等项目将继续获得重点支持。
强化新质生产力的前置布局。针对“人工智能+”行动、生物制造、量子科技等未来产业，中央投资将创新支持方式，探索采取股权投资、贷款贴息等多元化工具，引导社会资本参与早期投入，推动创新链与产业链深度融合。
强化全生命周期管理机制。2026年将全面推行中央预算内投资项目 “在线监测+现场核查” 双轨监管，资金拨付与实物工作量、绩效目标实现程度刚性挂钩。同时，建立项目后评价与问责制度，对投资效益低下、进度严重滞后的地区实施额度扣减，形成“有效投资激励、无效投资惩戒”的硬约束。

三、地方政府专项债券：负面清单管理与资本金融通

（一）政策依据与2025年投向

会议提出“优化地方政府专项债券用途管理”。这一表述标志着专项债券管理从“正面清单”向“负面清单”的范式转换进入深化阶段。

2025年新增专项债券规模达4.4万亿元，截至2025年11月，用于项目建设的新增专项债规模为3.1万亿元，投向呈现“传统主导、新兴补充”格局：市政和产业园区基础设施占比27%居首，交通基础设施与土地储备各占17%，保障性安居工程占12%，社会事业占11%。

值得关注的是，政府投资基金首次纳入专项债投向范围，各地已陆续开展相关实践探索，规模突破800亿元，支持早期科技创新项目，这一突破为2026年结构优化埋下政策伏笔。

（二）2026年政府专项债券投资预测

发行规模有望稳步扩大。2026年作为“十五五”规划开局之年，稳投资、强基础、促转型的工作任务至关重要。中央经济工作会议已明确部署，将实施更为积极的财政政策，维持合理的财政赤字规模、债务总规模及支出总量强度。基于2025年4.4万亿元的新增专项债发行基数，叠加“十五五”开局阶段重大项目建设的资金保障需求，预计2026年新增政府专项债券发行规模有望增至5万亿元左右，为重点领域投资建设提供坚实的资金支撑。

发行机制深化“自审自发”试点。2025年10省市及雄安新区已开展自主审核发行试点，2026年试点范围有望进一步扩大，并建立“常态化申报、按季度审核”机制，提升资金使用时效。
投向结构对接“十五五”任务。负面清单管理将进一步收紧，楼堂馆所、形象工程、商业地产开发等禁止类项目红线不变，同时对“两高一低”项目实行穿透式审查。正面引导方面，资金将加大对数字经济基础设施、低空经济保障设施、商业航天配套等新兴领域的投入，优化投资结构。
资本金使用改革全面扩围。2025年专项债用作项目资本金比例上限已提高至30%，覆盖22个领域。2026年该范围有望扩展至信息技术、生物制造、绿色氢能等战略性新兴产业，并进一步简化审批流程，提高资本金注入效率。
偿债管理引入备付金制度。2026年将加快建立偿债备付金制度，要求专项债券项目按债券本息规模的一定比例计提备付金，资金来源包括项目经营性收入、财政性补助等。对“自审自发”试点地区，省级财政需对备付金不足项目提供流动性支持承诺，严防区域性偿债风险。

四、新型政策性金融工具：准财政功能的强化与协同

（一）政策依据与2025年投放

中央经济工作会议明确“继续发挥新型政策性金融工具作用”。在2022年分两期设立7399亿政策性开发性金融工具、2025年设立5000亿新型政策性金融工具后，着眼于扩大基建和制造业投资，缓解地方财政压力，2026年还可能设立类似的准财政性质金融工具，规模估计会高于今年。

2025年是新型政策性金融工具发行的第一年，全年5000亿元额度全部投放，支持2300个项目，带动总投资约7万亿元。其中，国家开发银行投放2500亿元侧重交通能源与城市更新，农业发展银行1500亿元侧重高标准农田与冷链物流，进出口银行1000亿元侧重服务“一带一路”与外贸产业升级。对民间投资项目穿透支持达27.4%，12个经济大省获得78%额度。

（二）2026年政策性金融工具投放预测

中央经济工作会议已经确定，2026年继续发挥新型政策性金融工具效能：

投向聚焦战略新兴产业核心环节。在延续数字经济、人工智能、绿色低碳等2025年重点领域基础上，2026年将重点支持算力基础设施的自主可控技术路线、低空经济的空管系统与通信导航设施、生物制造的产业化平台等“卡脖子”环节。
审批与监管机制提质增效。流程上将继续优化为“地方初审—省级复核—国家联审”模式，强化项目成熟度门槛，要求新开工项目完成立项、可研、初步设计批复后方可申报。资金拨付实行分阶段管理，确保资金流向真实建设活动。
强化与财政金融工具的协同联动。政策性金融工具将与超长期特别国债形成“资本金—建设资金”衔接，资本金比例最高可达项目总投资的合理水平。与专项债协同项目，政策性银行将提供优惠利率配套贷款，降低综合融资成本。

五、三大工具的协同机制

2026年投资政策的核心创新在于打破三大工具各自为战的格局，构建“财政引导、金融协同、市场参与”的集成框架。

投向互补机制。 中央预算内投资聚焦纯公益性与准公益性项目，承担主要出资责任；专项债券投向有稳定经营收益但市场回报不足的项目，发挥“收益平衡”功能；政策性金融工具为市场化程度较高但资本金短缺的项目提供股权性资金。
时序衔接机制。对“十五五”重大项目库中的长周期工程，中央预算内投资在前期工作阶段介入，保障勘察设计等前期费用；专项债在项目开工初期发行，满足建设高峰期资金需求；政策性金融工具作为资本金在项目公司设立时到位，撬动后续债务融资，确保时序上的精准匹配。
风险分担机制。建立中央、省、市三级风险分担池，对因政策调整、市场变化导致收益不及预期的项目，按比例分担损失。中央预算内投资项目由中央财政托底；专项债券项目由省级财政在备付金不足时提供流动性支持；政策性金融工具项目通过资产处置、债务重组等市场化方式化解风险。
绩效联动机制。将三大工具的投资绩效纳入地方政府高质量发展考核体系，对带动民间投资成效显著、投资效益评价优良的地区，在下一年度额度分配中予以奖励；对出现重大风险、资金闲置的地区按比例扣减额度，形成“权责对等、激励相容”的治理闭环。

六、政府重点投资领域与项目谋划

中央经济工作会议明确投资需 “服务国家战略、弥补民生短板”，结合 “十五五”规划导向与政策工具协同框架，2026年五大领域将成为政府投融资的核心战场。

（一）“两重”项目的纵深拓展。 “十五五”时期“两重”内涵将从传统基础设施向国家安全能力体系延伸，新增大中型灌区现代化改造、都市圈城际铁路网络、产业链供应安全备份系统、战略物资储备设施等细分领域。项目谋划需突出“跨区域协同”，如京津冀城际铁路网、长三角算力一体化调度平台等，采用“中央统筹、联合出资、一体化管理”模式，单个项目可申请中央预算内投资补助与政策性金融工具资本金双重支持。

（二）城市更新进入操作密集期。会议部署城市更新“八大任务”（既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区厂区改造、城市功能完善、基础设施改造、生态系统修复、历史文化保护），2026年将在地级市全面铺开。资金结构上，中央预算内投资承担20%-30%的基础性改造，专项债通过“专项债+市场化收益”模式支持停车场、充电桩等可经营设施，政策性金融工具为片区综合开发提供资本金。项目打包需整合各类子项目收益，实现整体平衡，避免单体项目收益不足导致发行障碍。

（三）民生领域的“投资于人”深化。围绕“投资于人”理念，财政资金将进一步向居民端倾斜。保障性安居工程方面，专项债支持存量商品房收购转化为保障性住房的规模将根据各地实际需求安排。普惠性公共服务方面，县域医疗共同体、普惠托育中心可采用“政府购买服务+社会资本运营”模式，中央投资补助建设成本，运营期由财政按服务量付费。养老服务体系方面，社区嵌入式养老设施可获得专项债全额支持，同时探索发行养老产业REITs，盘活存量资产。

（四）传统产业升级的“两新”扩围。设备更新政策从制造业向安全生产、设施农业、智慧物流延伸，2026年支持目录将新增工业机器人、智能检测设备、高效节能农机等品类。补贴方式从简单购置补贴转向“设备投资+智能化改造”组合补贴。项目申报需突出“高端化、智能化、绿色化”三重效益，优先支持能够提供行业级解决方案的龙头企业。

（五）新兴与未来产业的生态构建。新兴产业投资从单一项目支持转向产业生态培育。对低空经济，资金不仅支持无人机制造，更投向低空智联网、飞行服务站等公共基础设施。对未来产业，政府投资基金通过“母基金+子基金”架构，引导社会资本参与早期投资，专项债可为产业园区基础设施提供配套，政策性金融工具为技术中试基地注入资本金。项目谋划需体现“技术策源-成果转化-产业孵化”全链条思维。

七、结尾

2026年投资政策以“内需主导、质效提升”为核心逻辑，通过三大工具协同、重点领域聚焦、机制优化创新，构建了“稳增长、优结构、防风险”的闭环体系。需深刻把握“十五五”开局的政策导向，精准对接中央预算内投资、专项债、政策性金融工具的支持方向，强化项目的战略价值、成熟度与合规性，同时善用协同机制，挖掘组合政策机遇。随着政策工具的落地与协同效应的释放，2026年投资将不仅实现“止跌回稳”，更将为新质生产力培育与经济高质量发展注入持久动力，为“十五五”规划实施开好局、起好步提供坚实支撑。