德泓观察 | 公立医院和学校等事业单位是否可以举债融资

由纳入政府预算的财政资金作为贷款还款来源的项目，一度因为还款来源的稳定、可靠，而会被银行等金融机构视为优质项目。可随着防范隐债工作的持续深入，尤其相关隐债防范的政策文件密集出台，比如《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）中将隐债定义为“地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务”，其后在《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号），也对银行机构在向承贷主体提供融资服务的时候，要求承贷主体“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资”，此类政策文件出台，对以财政资金作为还贷来源的项目做出了严格限制，导致银行在审贷的时候也格外谨慎，在防范隐债的工作持续深入下，有的地方政府和金融机构甚至已经到了谈“财”色变的地步，生怕将项目的收益来源或者还贷来源与财政资金挂上钩。

事业单位能不能贷款

那么实际工作过程中，笔者经常会遇到，诸如“公立中小学校和医院这样的事业单位，能否向金融机构借贷融资？”因为事业单位的收入构成里包含有从本级财政部门取得的各类财政拨款、上级补助收入和经营收入。根据《事业单位财务规则》要求，事业单位的各项收入都需要符合“全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”的要求，那么按此要求，直接将纳入预算的财政资金，承诺作为偿还贷款的来源，必然会构成隐债，所以无论是银行还是事业单位，都对事业单位贷款格外谨慎。而且实际操作中，也确有向部分事业单位违规发放贷款，而增加地方隐性债务的违规情况。

事实上，从法律层面而言，各个法律、法规的条文中有关财政资金的具体定义并不明确，表意也并不明晰。财政部在2017 年《财政部关于政协十二届全国委员会第五次会议第 3619 号 （财税金融类 325 号） 提案答复的函》中，谈到财政资金的定义的内涵与外延时也提到‘政府收入’或者‘财政资金’外延仍未完全明晰，事业单位改革仍在进行，事业单位的收入是否完全属于‘政府收入’尚未明确。

所以，对于事业单位借贷，我们认为并非所有的业务类型、合作模式，“一刀切”的都不能使用财政资金，我们还是需要建立在对其融资方案和业务模式审慎分析下，仔细分析，确保合规。根据《事业单位财务规则》“事业单位应当建立健全财务风险预警和控制机制，规范和加强借入款项管理，如实反映依法举借债务情况，严格执行审批程序，不得违反规定融资或者提供担保”。的要求，我们据此可以得出，只要在规定的范围内，严格执行审批程序，如实反映依法举借债务情况，事业单位是可以举债融资的。

事业单位的分类

我们首先肯定事业单位可以举债融资，但是并不意味着所有的事业单位都可以举债。因为我国对不同的事业单位所承担的服务内容不同，又做了相应的分类。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称意见）要求，对于从事公益服务的事业单位又可以分为公益一类和公益二类事业单位。

公益一类事业单位是指不得从事经营活动，主要承担义务教育、基础性科研、公共卫生及基层的基本医疗服务等，不能或不宜由市场配置资源基本公益服务的事业单位，对于公益一类正常经费来源，根据正常业务需要，由财政给予经费保障；

而公益二类事业单位，即指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，其资金来源可以“根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持”。

根据财政保障的要求不同，我们可以看到公益一类事业单位，即以公立中小学、基层妇幼、卫生所等单位为主的事业单位，由于其是由财政给予全额经费保障的，本身不存在资金缺口，其也没有在受到财政预算保障的同时，还有举债的必要。

虽然不排除此类事业单位，实际运营过程中会产生诸如伙食费等服务性收费和代收费情况，但如果由此类经营收入，作为还贷来源举借债务，一旦自筹资金无法落实或者出现缺口，就会不可避免地使用到财政资金，进而构成隐债。所以对于公益一类事业单位，不仅不能作为借贷主体吗，甚至按照《政府购买服务管理办法（财政部令第102号），以下简称102号文》要求， 也不得作为政府购买服务的购买主体和承接主体。那么以高校和公立医院为主的公益二类事业单位，由于其经费并非由财政全额保障，服务内容部分可由市场配置资源。所以对于此类事业单位，按照102号文要求，是可以通过政府购买服务方式予以支持。

如何通过政府购买服务方式支持

政府购买服务一词源自《关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）》一文，文件提到“要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”，其后，102号文又在此基础上，做了进一步的规范。对于政府购买服务情形下的融资行为，102号文提到“承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资”，那么按照102号文要求，公益二类和从事生产经营活动的事业单位，可以按照政府购买服务主体的要求，结合购买服务项目的特点，作为政府购买服务的承接主体，依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。那么换句话说，本质上即承接主体可以以政府购买服务合同的应收账款质押融资，也从政策层面明确了公益二类事业单位以财政资金作为还款来源的合规性。

通过政府购买服务方式实现举债融资，要明确的两个基本原则是，第一是“无预算不支出”，即“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”。第二是购买服务期限：即“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”。在实操层面，除了事业单位通过政府采购服务，实现以财政资金作为还款来源，更多的是有融资需求的中小微企业，可以以政府采购服务合同，通过政策性银行、商业银行等开展的政采贷业务，合规使用财政资金作为还贷来源。

专项债等其他举债融资渠道

对于高校和医院等此类公益二类事业单位，因为有大量规范其规范融资的文件，所以大多时候，此类事业单位想通过举借实现基建融资，主要还是通过专项债方式实现融资。但是此类事业单位申报专项债的时候，我们发现在今年的项目审批过程中，之前的由地方国企作为申报主体，通过以租代建的模式，即还款来源主要是建筑物的租金的模式申报的话，由于包含隐债因素，今年以来受到了严格的约束与审核。

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