德泓观察 | 土地指标交易能作为贷款还款来源吗？

精彩原创 2024年7月2日下午2:44

高标准农田、全域土地综合整治项目事关粮食安全，是治国理政的国之根本。近年来，为了加快相关土地综合整治项目的高质量发展，国家针对高标准农田建设等项目的补助标准也不断提高，金融机构对相关项目的支持力度也持续增强。但是，近期也有不少业内朋友向我们咨询，今年各地在做高标准农田和全域土地综合整治项目等项目时，如果将补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标作为银行贷款的还款来源的话，金融机构会将其认定为涉嫌违规举债。一时间，业内人士对此存在不少争议，究竟土地指标交易能不能作为土地综合整治项目贷款的还款来源呢？

为什么会涉嫌隐债

土地指标交易收入涉嫌隐债的依据，源自大部分省份有关土地指标交易的相关政策规定。因为多数省份将土地交易的主体限定为省、市、县各级人民政府，具体事务则交办自然资源部门处理。如果土地指标交易是政府之间的交易，那产生的收入，自然就会被视为财政收入。比如《江西省补充耕地指标交易管理办法》（赣府厅发〔2023〕15号）第二十四条就明确：“县（市、区）人民政府补充耕地指标的交易收入应当纳入财政预算管理。”如果据此将土地指标交易收入纳入财政预算，其就要实行彻底的“收支两条线”的管理。出让方和受让方对指标交易达成一致后，受让方的财政部门首先要将指标交易的资金转入指标出让方的财政国库，未来支出则一律通过地方基金预算的土地出让收入中列支安排。

列入预算是否就一定合规

这里需要强调的是，有业内人士，认为项目的收入一旦列入财政预算，即可万事大吉，不会有涉嫌隐债等合规性支出的担忧。事实上，按照《预算法》规定，只有经人大审议的预算才能作为支出的依据，而通常，本届人大只对本年度预算草案做出审查。据此，预算其实是一年一审，即便某项支出纳入了财政预算，如果超出一年期的支出事项，未经人大审议通过的，都不能算是有效预算。所以有的中长期支出即使纳入预算，也并不具备支出的法律约束力，更不会成为判定隐债的唯一证据。

实践中怎么违规了

我们在实践过程中看到很多高标准农田和全域综合整治项目，无论是采用“投融建管营”还是“投资人+EPC+O”模式，投资人在与地方政府或者在向银行贷款的合同里，经常会出现“土地指标收益做投资人收入及还款来源”，或者“土地指标交易收入作为投资收入主要来源，由地方政府和社会投资人按照约定比例分配。”类似的表述，甚至有的项目还会将土地指标收入分配列为项目中标条件。其实投资人参与投资的时候，土地整治尚未开始，指标收入也尚未发生，此时约定财政收入分配，违反了财政预算“以收定支，先收后支”的要求。具有固化财政支出，财政兜底、担保的性质。

同时按照《政府采购法实施条例》第二条规定“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”，那么，指标交易作为还贷来源，从穿透来看，就属于财政资金偿还企业贷款。双方预先安排土地指标交易的分配比例也明显违反了《规范土地储备和资金管理问题的通知》（财综[2016]4号）要求，属于将项目收益与土地使用权出让收入挂钩，以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资的行为。

如何合规

那么该如何规避此类行为呢，有些业内人士建议首先相关合同、协议中要对土地指标交易模糊化处理，不得出现直接约定指标交易收入用于还款来源和直接分成的表述，其次，可以约定财政部门先支付平台公司或者向平台公司注资，再由平台公司支付社会投资人等做法。

但我们认为，项目还是应该从最初谋划的时候，就要严格按照收支两条线的管理要求，充分满足防范隐债的各项要求。不得出现与财政支付或担保相关联的情况。

在《社会资本参与土地整理的合规路径》一文中提过，土地整理工作，可以通过政府采购工程方式选择社会资本方作为施工单位参与其中。比如不少地区就是由政府方按照当地财政部门审核下达的项目招标控制价，通过公开招标引进项目施工单位，并签订工程建设合同，然后由施工单位负责项目总体施工的模式。

该模式下由政府负责前期项目立项审查及批复，后期工程验收合格后，项目实施主体可协助政府完成项目信息备案工作，确保项目补充耕地形成耕地占补指标。指标交易收入纳入国库后，政府方可从政府性基金预算中，对应科目的专项帐户中，在符合财政预算绩效考核的前提下，向其支付施工款。这个过程中政府方不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资方的投资收益，社会投资方也无权干预补充耕地指标的使用安排。

在这种模式下，还要重点关注支付期限是否合理。通常情况下，政府采购合同的期限不得超过三年，如果在这个过程中，人为拉长支付期限，拖延付款周期，同样属于延期付款类型的变相融资，也会涉嫌构成隐债。