德泓智库 | 84号文发力破局，PPP存量项目迎政策新支撑
8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84 号，简称 “84 号文”）正式发布。作为首部聚焦PPP存量项目规范管理的国家级指导性文件，其政策发布的意义在于填补了当前存量PPP操作过程中无有效政策可依的空白，为当前政府降低存量PPP支出压力提供解决方法和思路，打通资金支持通道，明确专项债券可用于存量PPP项目，包括在建项目和运营项目。以下，针对84号文部分内容，做初步解读。
一、分类推进存量项目实施，划定管理边界
84号文以“问题导向+轻重缓急”为原则，按“时间节点+项目阶段”分类施策，解决项目推进拖延、资源错配问题：
1、时间分水岭：2024年底前未开工的项目，原则上不再采用PPP存量模式，避免挤占现有项目资源；
2、项目阶段差异化要求：
- 接近完工项目：需加快建设、及时验收决算并投入运营，杜绝“建成即闲置”；
- 推进缓慢项目：重新论证建设内容，可通过压缩规模、优化标准、剥离非必要配套（如与核心功能无关的商业设施）控制成本，且不得超核定概算总投资；
3、共性约束：优先推进有一定收益的项目，政府与社会资本需及时足额缴纳项目资本金（依据相关规定，PPP项目资本金比例通常不低于20%），地方政府需结合发展规划、民生需求聚焦项目核心功能，合理控制投入支出。
二、明确金融支持原则，破解融资痛点
针对存量项目 “融资难、利率高、放款慢” 问题，84号文确立“市场化、法治化”金融支持逻辑，划清政府与金融机构权责：
1、分场景融资责任：
- 已签贷款协议项目：金融机构需依法履约，符合放款条件且风险可控时及时放款，不得无故终止；
- 未签贷款协议项目：基于充分尽职调查，结合项目收益、现金流、风险水平确定贷款规模、利率、期限等，避免盲目定策；
2、关键禁令：金融机构不得要求地方政府或相关部门出具承诺 / 证明文件（即不依赖政府信用背书），既解决金融机构因缺乏合规依据收紧放贷的问题，又防范风险外溢，稳定市场信心。
三、强化政府履约付费，保障社会资本权益
在多数项目进入运营期的背景下，84号文重点规范政府支付责任，夯实“风险共担、利益共享”原则：
1、预算与付费机制：地方政府需将运营补贴、可行性缺口补助等支出纳入预算管理，按项目运营周期分年度安排，且严格按绩效结果及时付费，严禁以拖延验收、延迟绩效评价为由拖欠；
2、账款清欠：经认定的拖欠企业账款，需按国家规定及时解决；
3、风险防控：项目验收审计后，政府需及时确认建设成本并开展财务测算，避免支付错位、金额不符，同时要求社会资本按合同提供达标公共服务。
四、夯实绩效与中期评估，完善监管体系
84号文重构PPP项目监管责任与机制，强化全周期管控，确保公共服务质量：
1、监管主体调整：将绩效监控、评价的核心责任赋予行业主管部门（此前由财政部门主导），财政部门转向制度监督与再评价，更贴合项目技术与运营实际；
2、绩效评价要求：严格开展绩效监控与评价，结果与政府付费直接挂钩，地方政府需核查或补充合同中的付费挂钩条款，修正不符合实际的评价机制；
3、中期评估机制：对运营期较长的项目，需结合绩效评价适时开展中期评估，地方政府需建立评估机制，可参考《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协〔2016〕38号），从运营状况、社会效益、可持续性等多维度评估，灵活调整项目条款；
4、收入管理：收费项目需挖掘收入潜力，应收费未收费项目可经论证后履行程序实施收费，保障项目可持续。
五、指导项目规范优化，推动降本增效
围绕三方协同降本，84号文对政府、社会资本、金融机构分别提出优化要求，落实“互惠让利”：
1、社会资本方：通过创新运营模式、引入先进技术压减成本，通过拓宽收入渠道（如盘活闲置资产）提升收益；
2、金融机构：可与社会资本协商调整还款计划、降低利率、展期等，优化融资结构；
3、政府方：与社会资本协商调整投资回报率、资金折现率，适当延长合作期限，建立成本控制机制以平滑财政支出，同时参考地方 “降双率”“展期支付” 等实践，保障双方权益。
六、加强项目资产管理，防范移交风险
84号文明确项目验收、移交全流程管理，避免责任真空与服务断档：
1、验收责任：行业主管部门与实施机构需按规定及合同验收项目，核验工程质量、资产完好度、运营数据完整性等核心指标，确保符合移交标准；
2、移交与整改：达标项目由实施机构及时接管，完成资产评估、登记入账，合作期满后不再作为PPP存量项目管理；不达标项目需由社会资本限期整改；
3、机制建设：政府需在合同中约定移交绩效评价机制，将 “资产管理” 纳入运营期与移交期评价，挂钩付费或移交保函，保障资产完好与服务延续。
七、打通专项债券渠道，拓宽资金来源
84号文突破此前政策限制，首次允许专项债券支持PPP存量项目，同时明确合规边界：
1、在建项目：地方政府可统筹一般债券、专项债券，用于覆盖建设成本中的政府支出（如政府方出资、建设期补贴，具体范围待明确）；
2、已运营项目：可使用专项债券处理社会资本垫付的建设成本（“垫付成本” 定义待明确，需关注合规风险），同时严禁挪用PPP项目预算资金；
3、资金统筹：需结合中央转移支付与地方自有资金，将PPP支持纳入增量政策，保障项目资金需求。
八、政策实施总体要求
84号文以原则性要求为主，为地方预留自主施策空间，明确省级政府需扛起主体责任。地方政府可结合财政部指导与本地实际，通过统筹资源（如专项债券、转移支付）、运用多元措施（如优化项目标准、降率压费），制定地方性细则，化解存量项目风险，规范项目建设、运营与移交，最终提升公共服务效率与民生保障水平。
作者：李安琪
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