德泓智库 | 84号文发力破局,PPP存量项目迎政策新支撑

8月20日,国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84 号,简称 “84 号文”)正式发布。作为首部聚焦PPP存量项目规范管理的国家级指导性文件,其政策发布的意义在于填补了当前存量PPP操作过程中无有效政策可依的空白,为当前政府降低存量PPP支出压力提供解决方法和思路,打通资金支持通道,明确专项债券可用于存量PPP项目,包括在建项目和运营项目。以下,针对84号文部分内容,做初步解读。

一、分类推进存量项目实施,划定管理边界

84号文以“问题导向+轻重缓急”为原则,按“时间节点+项目阶段”分类施策,解决项目推进拖延、资源错配问题:

1、时间分水岭:2024年底前未开工的项目,原则上不再采用PPP存量模式,避免挤占现有项目资源;

2、项目阶段差异化要求:

  • 接近完工项目:需加快建设、及时验收决算并投入运营,杜绝“建成即闲置”;
  • 推进缓慢项目:重新论证建设内容,可通过压缩规模、优化标准、剥离非必要配套(如与核心功能无关的商业设施)控制成本,且不得超核定概算总投资;

3、共性约束:优先推进有一定收益的项目,政府与社会资本需及时足额缴纳项目资本金(依据相关规定,PPP项目资本金比例通常不低于20%),地方政府需结合发展规划、民生需求聚焦项目核心功能,合理控制投入支出。

二、明确金融支持原则,破解融资痛点

针对存量项目 “融资难、利率高、放款慢” 问题,84号文确立“市场化、法治化”金融支持逻辑,划清政府与金融机构权责:

1、分场景融资责任:

  • 已签贷款协议项目:金融机构需依法履约,符合放款条件且风险可控时及时放款,不得无故终止;
  • 未签贷款协议项目:基于充分尽职调查,结合项目收益、现金流、风险水平确定贷款规模、利率、期限等,避免盲目定策;

2、关键禁令:金融机构不得要求地方政府或相关部门出具承诺 / 证明文件(即不依赖政府信用背书),既解决金融机构因缺乏合规依据收紧放贷的问题,又防范风险外溢,稳定市场信心。

三、强化政府履约付费,保障社会资本权益

在多数项目进入运营期的背景下,84号文重点规范政府支付责任,夯实“风险共担、利益共享”原则:

1、预算与付费机制:地方政府需将运营补贴、可行性缺口补助等支出纳入预算管理,按项目运营周期分年度安排,且严格按绩效结果及时付费,严禁以拖延验收、延迟绩效评价为由拖欠;

2、账款清欠:经认定的拖欠企业账款,需按国家规定及时解决;

3、风险防控:项目验收审计后,政府需及时确认建设成本并开展财务测算,避免支付错位、金额不符,同时要求社会资本按合同提供达标公共服务。

四、夯实绩效与中期评估,完善监管体系

84号文重构PPP项目监管责任与机制,强化全周期管控,确保公共服务质量:

1、监管主体调整:将绩效监控、评价的核心责任赋予行业主管部门(此前由财政部门主导),财政部门转向制度监督与再评价,更贴合项目技术与运营实际;

2、绩效评价要求:严格开展绩效监控与评价,结果与政府付费直接挂钩,地方政府需核查或补充合同中的付费挂钩条款,修正不符合实际的评价机制;

3、中期评估机制:对运营期较长的项目,需结合绩效评价适时开展中期评估,地方政府需建立评估机制,可参考《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(中评协〔2016〕38号),从运营状况、社会效益、可持续性等多维度评估,灵活调整项目条款;

4、收入管理:收费项目需挖掘收入潜力,应收费未收费项目可经论证后履行程序实施收费,保障项目可持续。

五、指导项目规范优化,推动降本增效

围绕三方协同降本,84号文对政府、社会资本、金融机构分别提出优化要求,落实“互惠让利”:

1、社会资本方:通过创新运营模式、引入先进技术压减成本,通过拓宽收入渠道(如盘活闲置资产)提升收益;

2、金融机构:可与社会资本协商调整还款计划、降低利率、展期等,优化融资结构;

3、政府方:与社会资本协商调整投资回报率、资金折现率,适当延长合作期限,建立成本控制机制以平滑财政支出,同时参考地方 “降双率”“展期支付” 等实践,保障双方权益。

六、加强项目资产管理,防范移交风险

84号文明确项目验收、移交全流程管理,避免责任真空与服务断档:

1、验收责任:行业主管部门与实施机构需按规定及合同验收项目,核验工程质量、资产完好度、运营数据完整性等核心指标,确保符合移交标准;

2、移交与整改:达标项目由实施机构及时接管,完成资产评估、登记入账,合作期满后不再作为PPP存量项目管理;不达标项目需由社会资本限期整改;

3、机制建设:政府需在合同中约定移交绩效评价机制,将 “资产管理” 纳入运营期与移交期评价,挂钩付费或移交保函,保障资产完好与服务延续。

七、打通专项债券渠道,拓宽资金来源

84号文突破此前政策限制,首次允许专项债券支持PPP存量项目,同时明确合规边界:

1、在建项目:地方政府可统筹一般债券、专项债券,用于覆盖建设成本中的政府支出(如政府方出资、建设期补贴,具体范围待明确);

2、已运营项目:可使用专项债券处理社会资本垫付的建设成本(“垫付成本” 定义待明确,需关注合规风险),同时严禁挪用PPP项目预算资金;

3、资金统筹:需结合中央转移支付与地方自有资金,将PPP支持纳入增量政策,保障项目资金需求。

八、政策实施总体要求

84号文以原则性要求为主,为地方预留自主施策空间,明确省级政府需扛起主体责任。地方政府可结合财政部指导与本地实际,通过统筹资源(如专项债券、转移支付)、运用多元措施(如优化项目标准、降率压费),制定地方性细则,化解存量项目风险,规范项目建设、运营与移交,最终提升公共服务效率与民生保障水平。

作者:李安琪
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