德泓观察 | 2024年EOD项目实施全流程要点解析
2023年，妥妥站在各类基建项目开发模式C位的就是——EOD模式。为了突破EOD国家库“3555”（即区县级项目投资总额不高于30亿元、地市级及以上项目投资总额不高于50亿元、项目子项目数量不高于5个、各省每年入库EOD项目原则上不超过5个）的数量和规模限制，江苏、山东、安徽等地纷纷又成立个各地的省库。以江苏为例，入了江苏省库的项目，就可以享有800-1500万的奖励。但是EOD迅速推进的背后，实际的融资落地情况并未达许多人预期，而且个别地方还出现了借EOD之名，意图突破政策限制之实的情况，这也无疑增加了对EOD项目行稳致远的担忧。2024一开年，《关于印发<生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）>的通知》重磅推出，新规之后，2024年EOD项目实施落地流程有无变化，又该如何谋划，统筹推进，今天为大家做一下梳理。
一、申报主体
由于2022年的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号文）还允许政府有资金投入，EOD项目依然可以作为政府投资项目形式进行立项，所以申报主体的身份既可以是以平台公司为主的企业，也可以是县级以上的政府。新《实施导则》之后，EOD项目已经明确不得采用政府资金投入，未来必然是作为企业投资项目进行立项推进，所以对于究竟该以何种主体性质申报和实施项目，新《实施导则》泾渭分明的细分了组织主体和实施主体。
所谓组织主体，即之前6号文的《入库指南》的申报主体，但申报主体中已不再将企业包含在内，而是由政府部门负责，主要负责项目前期统筹、行政性服务和项目入库工作。与之前入库指南相比，这里的政府部门不仅仅包括市、县（区）人民政府或园区管委会，同时也鼓励乡镇探索组织实施。
市场化企业未来将作为市场主体，也称实施主体，在项目入库后，经过竞争性方式确认，主要负责项目后期的“投融建运管”工作，却不得再作为主体申报EOD项目。
二、申报流程
第一步、项目发起，调查研究：与城市更新工作要做到”无体检不更新“的要求一样，EOD项目开展之前，也需要由组织主体做好充分的资料收集、实地踏勘和论证工作，并结合当地的实际资源禀赋条件，明确当地急难愁盼的突出生态环境问题症结，形成路径清晰的生态环境治理方案。
第二步、明确项目内容：在前期调研基础上，组织主体依照“公益性、精准性、关联性、可行性、确定性”五性要求，明确生态环境治理内容。对于有增加隐债风险，盲目扩大投资，项目周期过长，缺乏产业关联的项目，比如片区开发项目、单纯的景观绿化、河道清淤项目均不再纳入。让人颇感意外的是，当前EOD项目中普遍存在的城镇生活污水、垃圾处理设施项目，此次也明确不再纳入EOD模式实施。这可能一是因为已经明确支持城镇生活污水等项目采取PPP模式重点推进，而未来PPP与EOD两种模式已很难实现兼容，为了明确项目推进实施路径，此次也做了界限划分。
另外，城镇污水和垃圾处理处理本身按照“收支两条线”管理要求，属于政府非税收入，纳入政府性基金预算管理，而且这些项目依靠自身运营实现自平衡难度较大，对政府财政资金补贴依赖较高，为了确保不依靠政府资金投入实现项目自平衡的目标，此次也明确不再将此类项目纳入EOD模式实施。新《实施导则》还取消了之前“3555”的规定，但这并不意味着放开了项目规模和数量的限制，按照新规的要求，未来EOD的项目反而更要学会做减法，聚焦“小而美”的项目。因为新规还对关联产业做了进一步细化要求，未来的EOD项目需要重点谋划空间上布局集中，产业上能形成上下游关系的，关联融合度佳的项目，避免跨领域、跨区域、过杂或无关联的项目盲目打包。
第三步、明确要素保障，实现一体化实施：之前EOD项目落地难的一个重要原因就是要素保障不到位，许多项目在推进过程中，经常出现相关附件、手续不全，保障措施模棱两可的情况。新规明确了项目谋划阶段就要对用地、用海等资源要素获取的可行性做好分析。同时新规为了避免之前EOD项目出现将相当大比例的产业内容以销售、租赁等形式交与他人，形成多主体经营的情况，新规强调项目的要素资源、未来收益都应该归属一个主体。未来实施主体也要有运营前置的思维，统筹推进项目的建设、运营。
第四步、实施方案编制：项目内容确认后，接下来就是实施方案的编制工作，在确保政府零投入前提下，实施方案的编制重心在于项目资金平衡分析工作。新规下EOD的实施方案的财务分析要做到：
1、运营成本要全、要细，避免比例法简单化处理，也要避免运维成本的漏项；
2、项目收益要做实：即收益有明确的计算依据，无论是房屋租赁、门票收入都要结合尽职调查的结果，合理真实。而且收益要来源于项目自身的收入，如农业项目中产生的农民收入，本身已不属于项目自身收益，就不得纳入。
3、项目收益要合规：涉及会增加隐债的预期土地收入、城乡建设用地增加挂钩交易等收益也均不得再纳入。
第五步、开展市场测试：实施方案初稿编写完成后，申报主体将通过市场测试，了解意向市场主体和金融机构等参与方对项目的反馈，及时优化方案内容，增强项目的可行性和可融资性。
第六步、申请项目入库：新《实施导则》要求，EOD项目的入库由有关金融机构遵循独立审贷（或审批）、自主决策、自担风险原则，由其决定是否将EOD项目纳入其支持的储备库中，这意味着金融机构有了更大的自主权，而项目符合信贷条件可能成为了能否入库最重要的考量。这也避免出现大批入了库的项目，最终却无法获得金融机构支持的情况。
第七步、通过竞争性方式确定EOD项目的市场主体，由市场主体按照企业投资项目要求，推进项目“投融建管营”工作。
第八步、评估监督：这是新《实施导则》增加的内容，明确组织主体在项目建设、运营期间做好项目的评估、监督工作。同时项目组织主体也要做好信息公开，从而接受公众监督。
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编辑：吕彤彤
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