德泓智库丨2026年地方政府专项债：八大重点支持方向与申报策略

作者：李安琪

2026年作为“十五五”规划开局之年，地方政府专项债券呈现系统性变革。截至1月，山东等省份已率先启动专项债发行，2026年专项债全年额度预计达4.8万亿元，较2025年的4.4万亿元增加4000亿元。政策围绕管理机制、发行节奏、支持导向深化调整，聚焦八大重点领域，明确申报合规性、收益性、成熟度核心要求，创新资金拼盘模式，落地全生命周期数字化监管。

关键词：地方政府专项债；自审自发试点；八大支持领域；申报策略；资金拼盘模式；趋势研判；

2026年地方政府专项债政策核心变革

（一）管理机制根本性变革：负面清单释放地方自主性

2024年12月国务院办公厅印发的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）全面实施“负面清单”管理，仅明确禁止类项目，其余领域原则上均可申报，实质扩大地方决策空间。负面清单核心内容包括：无收益纯公益项目、楼堂馆所、形象工程与政绩工程、非A级景区旅游项目、纯商业化产业项目五大类。这一转变意味着，只要项目具备稳定现金流且不在禁止之列，地方政府可自主决策，政策灵活性显著提升。

（二）“自审自发”试点扩围：审核周期压缩

国办发〔2024〕52号文明确在10个省份及雄安新区开展“自审自发”试点，包括北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川及雄安新区。试点地区项目经省级政府审核批准后即可发行，无需再报国家发展改革委、财政部审批，仅需同步备案。据财联社2025年4月报道，深圳首轮“自审自发”发债规模达76.76亿元，申报周期由传统3-6个月压缩至1-2个月。非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”机制，需在每年10月底前完成下一年度集中报送，后续按季度补充申报，国家发展改革委、财政部每季度定时审核并下发结果，整体节奏亦明显加快。

（三）发行节奏前移：一季度发力，保障项目早开工早见效

2025年中央经济工作会议明确要求“合理加快资金下达拨付，推动尽快形成实际支出和实物工作量”。全国财政工作会议部署2026年继续实施更加积极的财政政策，专项债额度提前下达。截至2025年12月25日，18个省市披露2026年一季度发债计划，累计规模达1.37万亿元，其中新增专项债超6800亿元，发行高峰集中在1月下旬与3月上旬。广开首席产业研究院预测，2026年全年专项债额度达4.8万亿元，较2025年增加4000亿元，创历史新高。同时，2万亿元再融资债券将用于置换存量隐性债务，为基建类专项债腾出发行空间，形成“新增+再融资”双轮驱动格局。

（四）偿债硬约束强化：偿债备付率1.1底线不可突破

2026年专项债评审对收益自平衡要求进入“量化刚性”阶段。实践中偿债备付率≥1.1已成为不可妥协的硬指标，部分债务高风险地区要求≥1.3。收益测算需拆解为收入类型、计费标准、覆盖率、增长率四级维度，禁止采用“政府补贴预期” “土地溢价分成”等不可验证收益。项目全生命周期现金流需与债券存续期精确匹配，收益不足项目不得通过“财政贴息”方式包装，必须回归项目自身经营逻辑。

八大重点支持领域与项目准入标准

（一）交通基础设施：战略衔接与收益闭环双重逻辑

相关政策：财政部、交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），明确收费公路专项债券的发行、使用、偿还管理要求；2022年新增专项债券资金投向领域清单明确将“交通基础设施”作为重点支持方向。

核心投向：

1. 轨道交通类：高速铁路、城市群城际铁路连接线、市域（郊）铁路，偿债来源为票务收入+站点商业开发收益。
2. 公路网络类：高速公路新建改扩建、国省道提质升级，收益依赖通行费。
3. 航空枢纽类：支线机场、通用机场（低空经济配套）、航站楼扩容，收益来自起降费+非航收入（商业租赁）。
4. 港口航道类：内河高等级航道、集装箱泊位升级，收益为港口作业费+仓储费。
5. 智慧交通类：综合客运枢纽、独立公共停车场（≥100个车位并配充电桩），收益为停车费+充电服务费。

准入红线：不得支持城市主干道、普通国省道无收费权路段；轨道交通项目资本金比例≥20%，专项债作资本金比例≤30%。

典型案例：粤港澳大湾区深中通道项目，总投资500亿元，专项债融资200亿元，收益为日均车流量10万辆次×60元/辆次+服务区及广告年收入3亿元。

（二）能源基础设施：安全底线与绿色转型双重目标

相关政策：2026年全国能源工作会议部署明确2026年能源绿色低碳转型任务，全年新增风电、太阳能发电装机2亿千瓦以上；2022年新增专项债券资金投向领域清单明确将“能源（城乡电网）”纳入支持范围。

核心投向：

1. 油气储运：4.0MPa以上输油气管网、城市储气设施（储备能力≥3天消费量），收益来自管输费+储气服务费。
2. 煤炭应急储备：战略性煤炭储备基地（配套清洁利用装置），收益为储备轮换差价+应急调峰补贴。
3. 电网升级：110kV及以上变电站、边远地区新能源微电网（储能配套≥15%），收益为输配电价+辅助服务费。
4. 新能源基地：大型风电光伏基地及送出工程，配套储能比例≥15%。收益为上网电价+绿证交易收入。
5. 充换电网络：公共领域充换电设施，城市核心区密度≥2台/平方公里。收益为充电服务费+广告收入。

准入红线：不得支持煤炭开采等上游产业；新能源项目需取得电网企业并网承诺函。

典型案例：上海市奉贤区老居住区天然气改造工程，总投资2.86亿元，专项债1.25亿元，收益为供气收入。

（三）农林水利：粮食安全战略与收益机制创新

相关政策：《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》（2021年2月，农业农村部等多部委联合印发）明确将高标准农田纳入专项债重点支持范围；《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》鼓励地方政府发行债券支持高标准农田建设；2022年新增专项债券资金投向领域清单明确“农业”和“水利”为支持方向。

核心投向：

1. 高标准农田：亩均投资≥3000元，配套数字灌溉、土壤监测、“数字田长制”，收益为灌溉服务费+农产品增值分成。需完成土地流转并提供农户签字确认表，流转期限≥债券存续期。
2. 渔港经济区：避风港、水产品加工区，收益为停泊费+加工服务费。要求年渔获量≥5万吨，配套冷链设施。
3. 育种平台：国家级/省级农作物育种实验室，收益为品种权转让收入+技术服务费。需纳入国家种业振兴行动方案。
4. 水利设施：水库除险加固、跨区域引调水，收益为水费+灌溉费。引调水工程需明确用水户协议，水价需经成本监审。
5. 城乡供水：县域供水一体化、农村饮水安全提升，收益为自来水费。要求水质达标率100%，水价需覆盖成本。

准入红线：禁止支持纯景观式水利工程；高标准农田必须绑定运营主体，明确收费机制。

典型案例：枞阳县高标准农田建设项目，总投资1.58亿元，专项债6000万元，收益为新增耕地指标交易收入和土地流转收入。

（四）生态环保：双碳目标约束与资源化收益并重

相关政策：《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第五条规定，未作规定的建设项目不纳入环评管理；财政部2022年新增专项债券资金投向领域清单明确“城镇污水垃圾处理”为支持方向。

核心投向：

1. 污水治理：县城及建制镇污水管网（雨污分流）、处理设施提标改造（一级A标准），收益为污水处理费+中水回用收入。住建厅要求污水处理费标准≥1.2元/吨，中水回用率≥30%。
2. 固废处置：垃圾焚烧发电（日处理量≥500吨）、危废处置中心，收益为垃圾处理费+发电上网收入+危废处置费。工业危废综合利用率需≥40%，处置费标准需经市场竞价。
3. 流域修复：重点流域生态修复、黑臭水体整治，收益为生态补偿资金+滨水土地增值收益。需采用EOD模式，明确关联产业反哺机制。
4. “绿岛”项目：中小企业共享治污设施，收益为治污服务费。要求服务≥20家企业，收费标准需经成本分摊测算。

准入红线：纯公益无收益项目严禁申报；需提供第三方ESG评估报告，明确减排量化目标（如年减碳量≥1万吨）。

典型案例：河北省中易水河开发区段水环境综合治理项目，总投资1.72亿元，专项债1.36亿元，收益为停车场经营+广告经营权出让。

（五）社会事业：公办属性与量化指标刚性约束

相关政策：财政部在2022年新增专项债券资金投向领域清单中明确将“卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）” “教育（学前教育和职业教育）” “养老”等纳入支持范围；《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确社会事业领域专项债券项目负面清单。

核心投向：

1. 医疗卫生：县级以上公办医院提标扩能（新增床位≥100张）、疾控中心P2及以上实验室，收益为医疗服务收入+检测服务费。需明确床均收入≥15万元/年，严禁支持私立医院。
2. 教育设施：公办中职/高职实训基地、公办幼儿园（普惠性，班额≤30人），收益为培训收入+学费分成。需纳入省级教育发展规划，明确招生规模。
3. 养老托育：公办养老托育机构（护理型床位占比≥50%）、社区日间照料中心（覆盖半径≤1.5公里），收益为护理服务费+政府运营补贴。护理费标准需经民政部门核定。
4. 体育设施：体育公园、全民健身中心，收益为场地租赁费+赛事承办收入。需明确日均使用人次≥500人，收费标准需公示。
5. 其他公益：公益性公墓、残疾人康复中心，收益为殡仪服务费+康复训练费。需明确公益属性，收费标准需经物价部门审批。

准入红线：严禁支持大型人造景观、纯设备采购项目；

典型案例：景德镇市国信颐源康养项目，总投资9.98亿元，专项债2.3亿元，收益为公寓出租+护理服务费+停车费。

（六）城乡冷链物流：流通安全与产业链协同

相关政策：国务院办公厅关于印发《“十四五”冷链物流发展规划》的通知（国办发〔2021〕46号）明确布局建设100个左右国家骨干冷链物流基地；财政部2022年新增专项债券资金投向领域清单明确“城乡冷链等物流基础设施”为支持方向。

核心投向：

1. 冷链仓储：肉类、果蔬、医药冷库（温度波动±2℃以内），收益为冷藏费+分拣服务费。自动化分拣率需≥60%。
2. 粮食储备：粮库智能化改造（温湿度监控、虫情防治），收益为储备补贴+轮换差价。需纳入国家粮食储备体系，仓容≥5万吨。
3. 物流枢纽：国家物流枢纽冷链专区、应急物资中转站（冷链储备能力≥500吨），收益为中转服务费+应急采购收入。需纳入国家物流枢纽建设名单。
4. 批发市场：农产品批发市场信息化改造（溯源系统全覆盖），收益为交易佣金+信息发布费。要求年交易额≥10亿元。
5. 信息平台：智慧冷链信息平台，收益为会员费+数据服务费。需对接≥50家上下游企业，数据接口符合国家标准。

准入红线：严禁配套办公楼、宿舍等非生产性设施；服务半径不足3县的项目收益存疑，通过率低。

典型案例：铜仁市碧江区农产品冷链物流中心建设项目，总投资1.7亿元，专项债1.36亿元，收益为冷藏费+分拣配送费。

（七）市政及产业园区基建：产业承载与运营收益绑定

相关政策：财政部在2022年新增专项债券资金投向领域清单中明确将“市政和产业园区基础设施”纳入支持范围；《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确将“前瞻性战略性新兴产业基础设施”纳入资本金支持范围。

核心投向：

1. 管网改造：供排水、供热燃气管网更新（漏损率≤8%），收益为水费、热费、燃气费差价。
2. 产业园区：省级以上园区道路、管网、标准厂房（层高≥8米，适配智能制造），收益为厂房租金+物业费。要求入驻率≥70%，租金标准需经市场评估。
3. 城市更新：城中村改造（纳入省级项目库）、老旧小区配套，收益为安置房租售差价+商业配套收入。需采用“改造+运营”一体化模式，明确运营年限≥10年。
4. 综合管廊：地下综合管廊（≥3舱），收益为入廊费+运维费。收费标准需经物价部门核定，入驻管线单位需≥3家。
5. 防洪排涝：城市防洪工程（百年一遇标准），收益为防洪保安费+关联土地增值收益。需明确保护人口≥50万人，配套商业开发地块需明确出让计划。

准入红线：城市更新项目补贴比例可达70%，但需提供运营方案，明确收益实现路径；产业园区项目需明确主导产业，避免“万能园区”。

典型案例：安徽省长三角一体化顶山-汉河跨界一体化发展示范区综合基础设施项目，总投资15.11亿元，专项债12亿元，收益为租金+停车费+管线有偿使用费。

（八）保障性安居工程：民生保障与资产盘活结合

相关政策：住建部《关于规范保障性安居工程专项债发行管理的通知》明确户型≤70㎡标准。

核心投向：

1. 保租房：户型≤70㎡，租金低于市场价10%—20%，收益为租金收入+商业配套。需纳入省级保租房规划，自有资金比例≥20%。
2. 安置房：新建及存量改造，收益为安置房租售收入。需明确安置对象与交房时序，避免闲置。
3. 老旧小区改造：加装电梯（每单元至少1部）、智慧安防，收益为广告收入+增值服务。需业主同意率≥90%，明确后期运维主体。
4. 棚户区改造：城市核心区棚改及配套，收益为土地出让金返还+商业开发。需省级住建部门认定，拆建比≤1:1.3。

准入红线：严禁借机搞大规模商业开发；需纳入省级规划，推行“改造+运营”一体化，明确运营主体。

典型案例：长沙市开福区城投三保障性安居工程项目，总投资8.5亿元，专项债5.2亿元，收益为安置房销售+配套商业租赁。

专项债申报全流程：从储备到发行的核心要求

（一）标准化申报五步法

1. 谋划阶段：纳入地方专项债项目库，完成立项批复、用地预审、环评等前期手续，编制“一案两书”（实施方案、财务评估、法律意见书）
2. 储备阶段：试点地区项目经省级政府审核批准后即可发行，仅需同步备案；非试点地区需报国家发展改革委、财政部按季度审核。
3. 审核阶段：非试点地区由市县报送省级发改、财政部门审核，试点地区实行“自审自发”，省级审核通过即可备案。
4. 发行阶段：省级财政部门组织发行，资金直达项目专户，实行穿透式监管。
5. 实施阶段：按月报送项目进度与资金使用情况，接受穿透式监管，绩效评价结果与下一年度额度分配挂钩。

（二）评审核心维度

专项债项目评审围绕三大核心维度，以下四点直接决定申报成败：

• 领域合规性：是否契合“两重两新”、是否避开负面清单、是否衔接国家重大战略。
• 手续成熟度：立项、用地、环评等前期手续完备，取得“三证”（用地规划、工程规划、施工许可）可提升优先级。
• 收益可靠性：偿债备付率≥1.1（部分地区要求1.3），收益来源明确（如租金、服务费），覆盖周期匹配债券存续期。
• 实施紧迫性：项目需明确开工时间，优先支持一季度开工项目；已开工项目需证明资金用于后续建设，非置换存量债务。

一票否决项：涉及隐性债务新增、楼堂馆所、形象工程、收益测算虚假。

专项债与超长期特别国债协同配置

2026年政策明确要求专项债与超长期特别国债形成“组合拳”，核心逻辑是“分层定位、协同发力、收益互补”。

（一）“两重”领域：国债核心攻坚+专项债配套反哺

适用场景：重大交通、水利、科技安全等投资大、周期长、收益低的跨区域项目。

操作模式：国债主攻核心攻坚工程（如主干堤加固、跨区域铁路干线），专项债解决地方配套的 “最后一公里” 项目（如沿线排涝泵站、连接线道路），通过配套项目收益覆盖专项债本息。

案例：长江中游防洪项目，国债投入15亿元建设主干堤加固工程，专项债配套6亿元建设沿线排涝泵站，通过灌溉服务费实现收益覆盖，既补短板又符合专项债要求。

（二）“两新”领域：国债补设备+专项债建基建

适用场景：设备更新、产业升级等兼具基建与设备采购的项目。

操作模式：国债直接补贴设备采购（如智能检测设备、生产线升级设备），专项债配套建设基础设施（如厂房、光伏电站），降低企业成本的同时保障项目收益。

案例：江苏某汽车零部件厂，国债3亿元用于采购智能检测设备，专项债2亿元建设厂区光伏电站，绿电收益补充项目现金流，改造周期缩短半年。

（三）拼盘关键要点

• 合规优先：严守资金使用边界，专项债不得用于国债攻坚的核心工程，两类资金单独记账、专款专用。
• 建立专班：由发改部门牵头，每周会商资金分配，确保项目进度与资金使用同步。
• 撬动社会资本：以两类资金为引子，通过产业基金、银行贷款等放大资金效应，减轻财政压力。

提高申报通过率的五大核心策略

1. 精准匹配政策：组建专业团队动态解读新政，将国家战略转化为具体项目清单，如对接粮食安全战略布局种源研发+仓储项目链。优先布局试点地区政策红利，争取纳入“自审自发”范围缩短周期。
2. 优化项目包装：同类项目打包申报（如多个乡镇卫生院合并），扩大规模效应；整合直接收益（租金）与间接收益（土地增值），确保收益测算精准可验证，避免虚高。
3. 完善前期手续：提前梳理立项、用地、环评等核心要件，确保文件逻辑一致、时间节点衔接合理，立项后6个月内完成初步设计更易通过评审。
4. 创新融资模式：采用“专项债+市场化融资” “EOD模式”等，如生态修复项目捆绑商业开发地块，利用土地增值收益反哺项目，获批周期可缩短30%。
5. 强化全周期管理：建立“谋划-储备-申报-发行-偿债”全流程体系，提前邀请第三方机构预审方案，重点核查合规性与收益平衡性；加强与发改、财政部门的沟通协调，及时响应审核反馈意见。

2026年专项债五大趋势研判

1. 额度分配向“效率优先”倾斜，债务风险等级成为硬约束2026年额度分配机制将显著强化“奖优罚劣”导向。财政部将采用“因素法+项目法”综合分配，重点向三类地区倾斜：一是项目储备充分、2025年资金使用进度＞90%的地区；二是债务风险等级为“绿色”的低风险地区；三是“自审自发”试点省份。相反，债务高风险地区将被严格限制申报新增项目，其额度主要用于存量债务化解。这一趋势在2025年底已显现，山东省在专项债申报通知中明确优先支持在建项目，要求“申报年上半年能够开工建设并形成实物工作量”，实质是追求资金使用效率。
2. 投向结构持续调整，“新质生产力”领域权重稳步提升2025年数据显示，传统基建占比已降至50%左右，而新型基础设施发行规模显著增长。2026年全国能源工作会议明确提出“全年新增风电、太阳能发电装机2亿千瓦以上”，为新能源基础设施专项债打开空间。国办发〔2024〕52号文已将“前瞻性战略性新兴产业基础设施”纳入资本金支持范围。市场研判认为，在“两重” “两新”政策导向下，专项债投向新兴产业的占比有望继续提升，但具体增幅将取决于项目储备质量和收益自平衡能力。地方政府需重点布局低空经济、商业航天、量子科技等未来产业基础设施项目。
3. 资本金应用范围实质性扩大，撬动效应进一步增强国办发〔2024〕52 号文已将专项债作资本金比例上限提至 30%，并明确将“前瞻性新兴产业基础设施”纳入支持范围。2026年政策存在进一步突破的预期：一是将信息技术、人工智能、商业航天等“新质生产力”基础设施项目，纳入专项债可作资本金的项目范围；二是针对国家重大战略项目（如“两重”项目），资本金比例存在适度放宽迹象，市场预期上限或提升至50%。需特别注意的是，50%的比例放宽属于政策性开发性金融工具范畴，专项债作资本金仍需严格遵循30%的上限规定。这意味着专项债可依托30%的资本金比例，叠加政策性开发性金融工具的资金补充，与银行贷款等市场化融资形成更紧密的“股债联动”效应，进一步放大资金撬动作用。
4. 数字化监管全面落地，穿透式管理成常态财政部正在加快推进地方政府债务项目全生命周期管理系统建设，2026年或将全面上线运行。该系统将实现从谋划、申报、发行到偿债全流程在线监控，自动识别材料造假、重复申报、资金挪用等问题。监管重点包括：项目收益真实性验证、资金支出进度与工程形象进度偏差预警、专项债形成资产的实时备案。市场分析认为，数字化监管将大幅降低违规风险，但也对项目单位数据管理能力提出更高要求，失信主体将被列入“黑名单”并面临申报限制。
5. 与隐性债务化解深度绑定，申报门槛显著提高2026年专项债申报将与地方政府隐性债务化解工作深度挂钩。财政部计划继续发行再融资债券置换存量隐性债务，为基建类专项债腾出发行空间。申报项目需满足三个核心条件：一是在地方政府隐性债务监测系统出具“无新增隐性债务”证明；二是承诺项目全生命周期不新增隐性债务；三是明确项目收益优先用于化解存量债务的底线。国办发〔2024〕52号文已明确将“楼堂馆所”等可能新增隐性债务的项目纳入负面清单。这意味着单纯融资平台项目将更难通过审核，项目收益自平衡能力成为唯一标准。

结语

2026年地方政府专项债政策的核心逻辑，已从“规模扩张”转向“提质增效”，从“中央驱动”转向“地方主责”。万亿级资金盘子既是发展机遇，更是治理考验。地方政府与项目单位需摒弃“重申报、轻运营”惯性，将专项债作为提升基础设施运营效率、培育产业自生能力、优化公共服务供给的战略工具。建立“谋划即合规、储备即成熟、发行即建设、建成即收益”的全周期管理体系，方能在“十五五”开局之年抢占政策先机，将专项债真正转化为高质量发展的持久动能。