德泓观察 | 从108号文，看存量“三资”盘活的合规要求

根据财政部公开数据显示，今年1—7月，税收收入同比下降了5.4%，而与之相对应的，却是非税收入显著上升，同比增长达到11.7%。

所谓非税收入，即指除税收以外，取得的财政性资金。按照来源划分，非税收入大致可以分为四类：一是和大家息息相关的，政府履行其职能取得的收入，例如罚没收入；二是利用国有资源（资产）取得，例如公共资源有偿使用，特许经营权、排污权出让收入；三是提供准公共产品取得行政事业性收费，比如常见的义务教育阶段的学费、考试考务费、工本费等；四是还有捐赠收入、彩票公益金等其他收入。

非税收入大涨，很多人将原因归结于，切身最有体感的罚没收入的上涨，而且根据吉林省公开披露数据，今年上半年，吉林省罚没收入同比增长了54.1%，这么高的增长速度也难免会让人们引起关注。但实际上，虽然有个别地区罚没收入增长较快，但是如果放在近几年整体非税收入的增长来看，罚没收入在整个非税收入中的占比还是基本稳定的，基本处于9%—12%之间。还以吉林为例，虽然罚没收入增长较快，但其实罚没收入只占整体非税收入的13.9%。所以，从整体来看，非税收入的主要来源还是国有资源有偿使用收入和国有资本经营收入，即我们常说的“三资”（国有资产、资源、资金）盘活收入。

多年以来，非税收入与税收收入多呈现跷跷板效应，在经济下行压力加大，税收收入较弱的时期，比如新冠疫情暴发初期的2000年，或者更远的房地产库存大量积压的2014年、2015年，都曾出现过非税收入高增的情况。毕竟，即使收入减少，地方的刚性支出，比如“三保”（“保基本民生、保工资、保运转”）的支出还是必须兜牢的底线。所以，在税收收入和土地出让收入下滑的大背景下，各地都不约而同地在加大国有资产、资源盘活的收入。

存量资产盘活乱象

那么既然要加大存量资产盘活，地方政府首先考虑的就是比如道路、公交场站、广场、公园绿地、环卫、污水垃圾处理设施等市政基础设施资产。但是在盘活的过程中，有些地方由于化债的限制，或者出于规避财政赤字的目的，还是暴露出来一些合规的问题，比如：

一、国企接盘、虚增收入

我们梳理了一些当下热门的存量资产盘活案例，比如屋顶光伏、环卫一体化，停车费收益权，无论是特许经营转让，还是国有资源有偿使用，中标的买方多为地方城投，或者本级国企。这背后的原因一方面是天价的转让费令不少社会资本方望而却步，比如江苏某地的18亿天价转让费，招标文书中明确要求一次性付清所有的特许经营权转让费，这一条就足以劝退大部分的民营企业。

还有一点就是，根据多个省份近日公布的当地政府2023年预算执行和其他财政收支审计工作报告中所披露的情况，国企接盘存量资产盘活的项目，还可以虚增地方收入。比如广东省的3个市及3个县，通过国有企业购买国有资产，利用这种内部交易等手段，虚增了171.01亿元的财政收入。

这种账面繁荣，自然不会真正增加地方政府的财力，但地方政府之所以热衷这种做法，一是担心化债要求下，地方财政负债率过高，赤字过大，会被列入重点化债地区，从而影响地方投资发展。另外也是为了应付上级指标考核和地方经济排名的压力。

二、收益不足，过度包装

个别地方为缓解化债压力，提升存量资产估值，还会出现夸大收益，过度包装项目的情况，有的明显收益不足的项目，通过虚增收益，或者将政府付费的收入，变相地包装为市场化运营收入，这种做法表面上满足了项目融资要求，但实际上却增加了项目的隐债风险。

比如不少地方环卫项目，在存量盘活过程中，会将道路综合清扫保洁服务、垃圾分类清运、公厕运维以及园林绿化养护服务的经营权作为标的，通过特许经营权的转让，或者通过公共资源有偿使用的方式的出让方式实现资产盘活。但事实上，这些项目提供的运维服务，本身就属于基本的政府公共服务，本身是可以通过政府购买服务的方式，由财政付费的，并不属于企业市场化运营的收入。有些地方之所以将这类项目包装成存量资产盘活，无非是想突破政府购买服务三年购买服务期限的限制，通过延长合作期限，实现由企业垫资的目的，这种做法看似缓解了地方债务压力，实则变相地加大了隐债的风险。

108号文之后的存量资产盘活合规要求

近期，财政部、住建部等六大部门发布的《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号文），对于当前存量资产盘活出现的一些不合规现象，做了明确的规范。

1、《办法》第十一条：主管部门应当根据城市发展规划、城市需求，结合财政承受能力，坚持绿色环保、节能高效、可持续发展理念，科学配置市政基础设施资产。

108号文的出台意味着大基建时代的转向，未来市政基础设施的建设将不再是过去的遍地开花，撒胡椒面的做法。过去不少三四线城市和县城，跟着一二线城市的步伐，规划了不少地铁、轻轨等超大特大项目，但是随着土地财政的难以为继和化债政策的限制，各地基建的暂停、暂缓成为常态，哈尔滨、西宁这些省会城市，甚至一线城市新一期的地铁规划都纷纷被砍。未来，市政基础设施项目的建设要综合考虑地方人口流入、财政综合能力，秉持着“尽力而为，量力而行”的原则开展建设。

2、《办法》第十三条：政府投资建设的市政基础设施资产应当依法严格履行基本建设审批程序，落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险。严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务。

由于大多数市政基础设施都属于政府应提供的基本公共服务内容，普遍收益性不足。108号文采用“严禁”这样严厉的措辞，表明了当下财政纪律硬约束的基本态度。

从金融的逻辑，收益自平衡是实现融资的底层逻辑，那么对于没有收益或收益不足的市政基础设施项目，如果想要实现成功融资，就很难避免政府财政资金的投入，而且，虽然当前严控隐债是政治红线，但是各地为了开展项目投资，还是会常常采取一些突破审批程序要求的做法，比如通过各种方式寻求表外融资，规避财政约束。

那么想要约束地方投资冲动，从源头上防范隐债，就要从项目建议书、可研报告、用地预算、施工许可证等全过程的立项和批复的审批过程做到严格审核。比如湖南省在2022年《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》（湘政办发〔2022〕26号）中就曾要求：“重大政府性投资项目，必须使用财政资金、政府债券资金，不得违规使用市场化融资新增政府隐性债务。在同级政府常务会议研究决策前，须由上级财政部门对资金来源进行评估论证。”

另外还要加强审核资金来源等过程管理，杜绝不合规的政府表外融资，同时，通过对现有存量的市政基础设施资产的梳理，也可以对地方隐债的实际情况做好进一步的彻底摸排，便于精准化债政策的实施。

3、《办法》第十八条：具有政府购买服务购买主体资格的管护单位可以采取政府购买服务的方式，购买市政基础设施资产日常养护等服务事项。

这句话有几个关键词，第一个谁“具有政府购买服务购买主体资格”，根据上下文语境，管护单位已经被限定为承担管理维护职责的行政事业单位，而管护单位的确定是由“主管部门应当依据本级政府市政基础设施资产管理体制确定。管护单位难以确定的，由县级以上人民政府进行明确。”那么这里管护部门的确定就不是通过公开竞争的方式选定，而是由政府确定和明确。

既然是管护部门可以通过政府购买服务方式购买日常养护工作，那就要按照根据政府购买服务相关预算管理的要求，从预算编制、需求管理、计划实施、合同签订、履约验收等全流程中，坚持先有预算、后购买服务原则，另外还要规范采购程序，严格按照政府采购法规定的方式和程序开展购买服务工作，确保程序规范、完整。

另外，本项规定更重要的意义在于对日常养护收入做了明确的界定。日常养护收入属于政府财政收入，需要按照非税收入管理要求，纳入预算管理，履行严格绩效管理机制。那么对于银行审贷要求来说，这部分收入就不属于市场化的运营收入，虽然《政府购买服务管理办法》明确了，“承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资”。但是考虑到《基础设施和公用事业特许经营管理办法》里第二十七条里明确的“不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源”的要求，以及银保监15号文里提到的，“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资”的要求，对此类收入，银行等金融机构的审贷过程还是要仔细分析项目业务模式和融资方案，在融资过程中要做好明确的区分，切实防范好隐债。

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