德泓观察 | 特许经营新机制与原机制对比分析

引 言

2024年3月28日，国家发展改革委等6部委正式发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第17号令），该办法自2024年5月1日起施行，原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）同时废止。第17号令较第25号令增加3406字，本文将整理出新机制与原机制的二十处对比分析。

一、适用领域

17号令在25号令“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程”领域基础上，将“环境保护”范畴细化为“环境治理、生态保护”，同时新增“体育、旅游”领域，拓宽了项目适用领域，反映出未来具备一定经营性收益的体育、旅游类准公益性项目，亦可选择特许经营模式实施。

二、特许经营定义

对于特许经营的定义，17号令在25号令“采用竞争方式依法授权”基础上，修改为“采用公开竞争方式依法选择”，增加“公开”二字，并将“授权”改为“选择”。这一修改强调公开，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。也进一步明确了政府与特许经营者之间的关系。首先，通过公开竞争的方式，能够更加确保特许经营程序的公平性和透明度，促进市场健康竞争。其次，“授权”改为“选择”，更加准确地描述了特许经营者与政府的关系，也强调了特许经营者在项目中的主体地位。在特许经营项目中，政府应通过公开竞争选择特许经营者进行合作，而非单方面地授予权利。

三、范围

17号令新增“商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营”。

根据《商业特许经营管理条例》（第485号令），“商业特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动”。商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动。此次17号令也强调，商业特许经营不属于基础设施和公用事业特许经营范畴。同时，杜绝“天价特许经营转让费”现象，不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营。禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，回归特许经营项目公益属性。

四、特许经营与PPP新机制的关系

17号令新增“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式”。特许经营在我国已有几十年的历史，之后才引入了PPP模式。一直以来，特许经营与原PPP模式并没有清晰的包含或所属关系。此次17号令对特许经营内涵进行了细致的规定，明确了特许经营与PPP新机制的关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。也可以说，PPP新机制将原有模式摒弃，仅保留特许经营一种。

五、实施方式

17号令删除了25号令“特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营”的实施方式（即BTO），且禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府。17号令特许经营实施方式包含BOT、ROT、BOOT、ROOT、TOT等，并对通过建设—移交来逃避运营义务或垫资施工的BT方式进行了明确禁止。

六、回报机制

17号令新增“基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件”，删除了25号令“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助。”
过去一些PPP项目由于收费不足，需要政府提供可行性缺口补助，这在一定程度上增加了地方政府的隐性债务。17号令强调聚焦使用者付费机制，除相关规定之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。新机制强调未来PPP项目应基于使用者付费机制，避免增加地方政府隐性债务。

七、特许经营期限

17号令特许经营期限最长一般不超过40年，相较25号令的30年增加了10年，可在一定程度上增加项目收益。但需注意的是，其他法律、行政法规另有规定的除外，如《收费公路管理条例》明确，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。则收费公路项目特许经营期限不应超过《收费公路管理条例》明确规定的收费期限。

八、职能部门

17号令强调新机制下的PPP项目由国务院发展改革部门牵头推进，加强政策指导。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等。

2023年2月之前未完成的招标采购程序的PPP项目，由财政部门主要负责监管。

九、实施机构

25号令“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构”，17号令改为“地方各级人民政府应当依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构”。该部分修改首先将授权单位级别由“县级”改为“地方各级”；其次细化了可作为实施机构的部门，如行业主管部门、事业单位，明确地方国有企业不能作为实施机构。

十、特许经营可行性评估内容

与25号令比较，17号令特许经营可行性评估内容删除了“技术路线和工程方案的合理性、可能的融资方式、融资规模、资金成本”，增加了“建设运营效率、风险防范控制”。由此看出，新机制下，应更加注重项目采取特许经营模式时，其建设运营效率及风险防范控制的可行性。建设运营效率直接关系到项目的长期盈利能力和市场竞争力，风险防范控制则是确保项目稳健运行、避免重大风险的重要保障。当然，这并不意味着17号令对项目资金没有要求，资金仍然是项目能否顺利推进的关键因素之一，资金情况应纳入风险防范控制的框架内。

十一、特许经营方案审定/审核部门

25号令“报本级人民政府审定或其授权部门审定特许经营项目实施方案”，17号令修改为“特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或其他有关部门审核”。《政府投资条例》对政府投资项目的审批权限和要求已作出明确规定，地方政府可按照当地政府投资项目审批权限和要求确定特许经营方案审定/审核部门。

十二、特许经营者条件

17号令新增“鼓励民营企业积极参与特许经营项目”，该部分修改的目的为激发民间投资活力，促进特许经营模式理性回归PPP本源，转向高质量发展。同时17号令提出，“实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式”。需注意的是，除上述要求外，17号令并未明确地方本级国企能否以社会资本身份参与特许经营项目。115号文中强调，优先选择民营企业。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产。不过，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》明确规定特许经营者基本条件：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。

十三、采购标准

17号令新增“将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准”，细化了采购标准，为选择特许经营者提供了更加明确、具体的指导。

十四、特许经营协议内容

17号令新增“因法律法规、标准规范、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出的相应要求，以及成本承担方式”，细化“实施环境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形”。

由于特许经营项目的长期性和不确定性，运营过程中往往面临诸多挑战和风险，将该部分内容纳入协议条款，有助于规范项目运营，保护特许经营者的合法权益。同时借鉴早期PPP项目的经验教训，确保协议条款的合理性和可操作性，以避免后续纠纷的发生。目前国家发展改革委投资司也正在研究起草特许经营协议范本，为新机制实施完善制度保障。

十五、特许经营者调整

17号令新增“选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序”，特许经营者的稳定性对于平衡各方利益、维护市场公平和秩序至关重要。此处修改强调特许经营流程的权威性，调整特许经营者及其投融资、建设责任即需重新履行选择程序。

十六、政府投资支持

17号令新增“按照一视同仁的原则，在项目建设期使用者付费项目给予政府投资支持”。

根据《政府投资条例》，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。

十七、政府运营补贴

17号令新增“按照一视同仁的原则……政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”。

虽然17号令强调“聚焦使用者付费”，强调“项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件”，但并不排除符合规定的政府补贴。

“一视同仁的原则”即政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。

十八、效益分配

17号令新增“特许经营者通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有”。该部分修改目的为激发特许经营者的积极性和创新性。允许特许经营者通过降低成本、提升效率和创新等方式，获得更多的收益。

十九、争议解决

17号令在保留25号令“可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”的基础上，新增“特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”。

此处新增内容主要是考虑到特许经营项目相关协议体系及履约行为的多样性和复杂性，明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决，最大程度保障特许经营各方合法权益。

二十、信息披露

17号令新增“依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开”。4月10日，国家发展改革委正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统，可依托该系统对PPP项目进行实时监控和风险评估，及时发现并纠正项目执行过程中的问题，确保PPP新机制规范发展、阳光运行。