德泓观察 | 六评特许经营管理新办法（附近期案例）

引 言

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令，以下简称管理办法）出台。管理办法在延续原25号文的结构框架、基本原则的前提下，衔接PPP115号文的要求，顺应“高水平安全、高质量发展”的政策发展思路，对之前PPP合作模式推进过程中出现的各种问题，做了针对性纠偏。在严防隐债的大前提下，管理办法积极鼓励民营企业参与，推动基建项目创新化融资，而相关的一些规定也引发了行业热议，本文将针对业内讨论的一些热点话题，与诸君共论。

特许经营能吸引民企吗？之前民企参与特许经营项目可谓困难重重，除了直接委托、单一来源采购等限制民企参与的制度性障碍，还有特意设置的一些行政许可要求，也足够让民企望而却步。比如之前存量的特许经营项目，会要求中标的特许经营者缴纳一笔特许经营转让费，这笔转让费有时竟会高的让人咂舌，比如《溧阳市光伏新能源投资建设特许经营项目》，招标公告里的转让费就高达18亿元，其它的污水处理等存量项目，也都在几千万不等。现在管理办法的第四条提出“不得新设行政许可”，将会禁止类似的无法律法规要求的乱收费。虽然有诸多利好条件，但是在聚焦使用者付费的要求下，未来符合特许经营要求的项目也将大幅缩减，许多业内人士还是担心民营企业，实际参与空间还是有限。对于这个问题，我们更理性的看待的话，在高质量的发展前提下，管理办法的修订就是要遏制以往大干快上的冲动，避免想借着项目的名义，突破现行一些政策限制的做法。通过聚焦使用者付费的要求，可以从源头上就对优质项目起到筛选和倒逼的作用，以往有些硬上马，存在硬伤的项目，在这个过程直接就被淘汰了。而且，在良性的竞争环境下，聚焦使用者付费反而更能激发民营企业改变之前被动听指挥的重建轻营局面，激励特许经营者主动的通过运营前置思维，降低成本、提升效率，创造更大的经济和社会效益。

政府还能付费吗？根据管理办法要求，聚焦使用者付费并不意味着政府完全不给予资金支持，在不额外新增地方财政未来支出责任要求下，建设期阶段，政府依然可以通过中央预算内投资、国债资金、地方预算内投资等方式以资本金注入、投资补助等方式予以资金支持。运营阶段，根据项目的行业特性，通行的补贴依然可以保留，比如项目范围内包含的市政设施维护、垃圾收集及转运等公共服务，依然可以保留公共服务的运营补贴。但是要强调的是，在污水处理、供水、供热等公用事业项目长期存在的，包含政府补贴的影子价格，已经不属于新管理办法的运营补贴范围内。可有些交通、水利项目投资规模大、而且使用者付费资源有限，落地的核心还是要通过“肥瘦搭配”的组合开发经营资源。管理办法第二十条也明确：“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益”。

具体的项目实践过程中，落地性更高的补偿资源主要包括充电桩、分布式光伏，矿产、文旅等资源，未来“市政设施+停车场+充电桩”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包项目可能会更多的出现。近期的贵阳南明区“城市大管家”特许经营项目，将绿化提升改造、收集收运房（亭）、公厕改造等公益建设项目与“渗漏液”处置厂、垃圾收集及转运等经营项目进行资源匹配开发，就是一个很好的思路。

国企能否参与或主导？管理办法鼓励民营企业参与特许经营项目，被许多人误读为只能民营企业参加特许经营项目，其实按照国企、民企一视同仁的原则，鼓励民营企业参加，并不意味着排斥国企参加，而且客观来看，铁路、收费公路、轨道交通、能源储备设施、水利，这些特许经营项目投资规模大、回收期长，长期以来，就是由国企主导的。所以115号文PPP新机制在支持民营企业参与的项目清单里，对于投资规模大、建设难度高的收费公路等涉及交通、能源、水利项目，只是要求积极创造条件、支持民营企业参与，并没有强制要求民营企业控股或参股。

所以对于此类项目，各地还是要结合当地实际情况，具体情况具体分析，天津市交通运输委，近期起草发布了《天津市关于投资规模大、建设难度高收费公路项目认定标准的意见（试行）》，向社会公开征求相关意见建议，天津市对“投资规模大、建设难度高”设定了两个标准：一是估算总投资在30亿元以上，二是项目估算征地拆迁费用超过建安费，且征地拆迁费用总额在15亿以上。标准的明确也为下一步项目落地，厘清了政策堵点。据此，我们也可以说，特许经营项目在公平、公正合理招标的情形下，积极鼓励、支持民营企业参与，如果项目真是适合国企参与或主导的，也要按照一视同仁原则，不能简单的拒之门外。

项目股权是否可以转让？特许经营的潜在投资人，首要考虑的是投资回报，能否通过股权转让实现的问题，管理办法第二十条明确，对于成立项目公司的特许经营项目，特许经营协议里就应该包含股权转让的相关约定。

但是对于股权转让，管理办法也明确了相应的转让时间和要求，比如第二十一条强调，“选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整”。那么股权转让时间就不得是在建设期。而且结合《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》里对于运营期内，股权转让的最短期限制要求，那么在运营期的转让，也需要设置一个股权锁定期。根据以往的经验，股权锁定期会要求项目进入运营期，且运营正常平稳，达到一定期限后，投资人可以转让其在项目公司中的全部或部分股权。不过，与之前做PPP项目的一个变化是，之前PPP项目的股权转让，需经实施机构和相关行业主管部门同意，现在做到及时书面告知就可以了。

新的投资管理程序下，可行性如何论证？与115号文相衔接，管理办法对于投资管理程序也做了调整，之前可研报告的审批是项目实施方案编制和审核的必备前置条件，由于此时的可研报告尚不具备全面完整论证的条件，这也直接导致了可研论证审批的形式化和程序化，也成为了后期项目超概和滋生隐债的源头。管理办法之后，将可研报告批复的时间节点从采购社会资本开始前，变更到了采购社会资本后，可以让民营企业有更大的参与权。从参与之初，特许经营者就要以项目全生命周期的思维统筹项目的建设、融资、运营和后期的移交。

虽然投资管理程序调整了，但是并不意味着可行性论证的简化，管理办法第十三条也新增了可行性论证要求。这里的可行性论证包含三个层次的含义：一是参照传统可研报告的要求，对建设的必要性、建设方案的可行性，以及特许经营者投资、运营能力，组织要素保障等是否可行、风险是否可控，项目是否能够落地做出可行性论证。二是类似之前PPP的物有所值论证，不同之处在于PPP物有所值评价，主要是从建设和运营维护净成本的角度考虑，评价传统方式与PPP哪种方式更能节约财政支出。而管理办法的论证会更多关注经济社会效益。三是论证落地可行性，核心在于论证使用者是否愿意付费，金融机构是否愿意支持，市场环境和企业能力等角度来论证项目可行性。

出现争议怎么解决？特许经营的整个合作过程可以具体分为“行政行为+民事合同”，订立阶段为排他权授予行政行为，而在履行和解除阶段为合作民事合同。那么特许经营协议，因为兼具行政合同和民事合同的双重属性，如果存在争议，是否可以进行仲裁，在解决的时候选择的诉讼程序是行政类还是民事类？

这个问题在之前的特许经营管理里一直存在争议。比如之前特许经营25号令里对与解决争议的途径，具体方式包括协商、聘请专家或者是选择第三方调解机构，但是是否能够仲裁、行政复议，或民事诉讼表述却不明确。

现在管理办法第五十四条，明确“特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”。这一规定明确了争议解决方式、路径，也为民营企业参与特许经营项目筑好了防火墙，吃下了“放心丸”。

项目案例贵阳南明区“城市大管家”特许经营项目一、项目概述：建设项目与匹配资源运营包含：收集收运房（亭）、“渗漏液”处置厂、垃圾分类科普馆、绿化提升改造、转运站改造、公厕改造等6个项目建设及匹配资源运营，建设项目总投资11616.70万元，建设项目及匹配资源运营年限为16年（含1年建设期）。公共服务包含：城市道路（含无物业小区）清扫保洁、垃圾收集及转运（含前端收运、后端转运、垃圾转运站运营、渗漏液处置运营）、公厕管护、绿化管护（含公园广场）、市政设施维护、特种设施维修与看护等6项服务内容，运营补贴21170.56万元/年，公共服务年限为8年。二、项目运作模式：本项目采用特许经营模式运作，通过公开招标确定中标社会资本，与政府出资人代表组建项目公司（其中政府出资人代表以实物出资，占股25%，中标社会资本以现金入股，占股75%）三、投资回报机制：使用者付费+运营补贴

四、项目控制价：本项目招标控制价32787.26万元，其中建设项目11616.70万元（建设期1年），运营补贴21170.56万元/年。

新乡市平原示范区集中供热特许经营权项目一、项目建设范围及内容：本项目为平原示范区城乡建设管理局平原示范区集中供热特许经营权项目，招标区域为平原示范区规划区。二 、项目特许经营期限30年，特许经营期内项目公司负责本项目的投资、融资、设计、建设、运营、维护、移交，满足特许经营范围内的居民供热的服务需求。三、资金来源：中标特许经营者筹资建设，招标人协调提供政策支持。

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