德泓观察 | 全域土地综合整治试点申报要点

引言：乡村振兴的核心问题就是土地问题，当前乡村振兴工作推进过程中，守牢耕地红线是各项工作的底线，可农村要实现产业振兴，加快三产融合，又不可避免的对建设用地有需求，不少地方为了加快发展，不惜把耕地用来搞养殖加工，兴建厂房、更有甚者，还搞起了商品房开发。基本农田非粮化、非农化的行为对土壤造成的污染与生态破坏几乎是不可逆的，未来一旦出现粮食紧缺的问题，要恢复非粮化后的耕地质量就需要付出更大的代价，甚至是无法修复。

一方面是当地要发展的迫切心情与日俱增，另一方面是三区三线的硬性约束日益收紧，面对着夹缝中求发展的乡村振兴事业，不少投资人对于投身其中，不免心生顾虑。那么能不能从存量土地里挖掘出增量呢？其实农村用地紧张的现状和大量土地低效滥用的局面是同时并存的，比如大量的零碎地、巴掌田散落在农间地头，缺乏统一规划，还有大量的乡镇企业因为经营不善，土地长期闲置，无人照管，生态质量由于缺乏日常维护管理，也不断退化。根据2021 年发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，全国有村庄用地 2193.56万公顷，但有大量宅基地废弃空置，和耕地撂荒情况。

全域土地综合整治就是在这样的背景下，应运而生，与传统土地综合整治不同的是，全域土地综合整治更注重以规划为引领的综合整治，强调国土空间规划是土地综合整治的基本依据。通过项目区域内农用地和建设用地综合整治，全域土地综合整治可以实现土地集中连片，推动耕地数量、质量和生态三位一体高质量发展，与此同时，还更加重视保障农村产业融合所需用地和改善农村人居环境，进一步推动当地生态保护修复与特色资源保护与开发的工作深入开展。

自然资源部于2019年发布的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号)，标志着全域土地综合整治试点工作，在全国范围内的展开。其后，连续5年的“中央一号文件”，都在不同程度的提到试点开展的相关要求。作为农业大省的河南，自2020年，就在全省范围内开展全域土地综合整治国家试点申报工作，至2023年，已经确定了第一批28个试点项目名单，目前第二批试点申报工作仍在推进中。笔者认为，考虑到EOD项目、城市更新等项目都是从初期开展试点申报，逐渐发展成常态化申报的过程，未来全域土地综合整治项目也大概率会取消试点申报，而走向常态化申报。

一、申报试点的好处：

1、试点区域内所产生的建设用地增减挂钩节余指标，20%可作为试点区域内的预留指标，保障当地三产融合发展的用地需求。

2、在试点项目范围内的项目永久基本农田，如果因为地块零散、生态退化等原因已经不适宜继续作为永久基本农田，或因公共基础设施建设的实际需要，确实无法避让的，可以按照“先补划后调整”原则，对永久基本农田进行调整，但是调整规模不得超过划定面积的3%。

3、试点区域内乡村振兴、三产融合、农民安置用地、基础设施和公益事业用地，可直接使用试点区域内腾退的建设用地指标。

4、在符合国土空间规划的前提下，实行“点状”供地。

5、试点内所产生的各类指标，比如耕地占补平衡指标、建设用地增减挂钩节余指标等，可在全省范围内优先交易。

6、实行奖补政策，在防范隐债前提下，加大专项债支持的力度，支持金融机构和社会资本参与全域土地综合整治项目。

二、全域土地综合整治申报流程

县级政府是全域土地综合整治的责任主体，需要建立相应工作机制，提前做好申报工作的统筹谋划。选择申报试点要充分考虑当地资源整治潜力、财政统筹能力，群众意愿、社会发展情况以及基层组织能力等因素，如果要选择两个乡镇作为整治单元，要考虑二者定位是否相同，地域是否关联、资源能否互补等问题，合理设定项目整治区域。

（一）前期准备：试点县组织编制乡镇国土空间规划和村庄规划，村庄规划应按程序取得批复，乡镇国土空间规划应按程序取得批复或由县级以上人民政府出具承诺函。试点所在县政府，以此为依据划定整治区域，明确整治方向和重点，将实施方案的规划内容纳入到乡镇国土空间规划和村庄规划，涉及永久基本农田调整和权属调整的，一并编制永久基本农田调整方案和权属调整方案。

（二）专家论证：市自然资源部门组织相关科室和专家，会同农业农村部门对上报的申请材料进行联合审查，并出具书面审查意见。审核推荐：省山水林田湖草沙一体化保护修复领导小组组织专家审查实施方案、权属调整方案，省自然资源厅会同省农业农村厅对永久基本农田调整方案进行联合论证审查、择优评选，将列入的试点名单相关方案报省山水领导小组备案。

三、实施方案主要内容

1、试点基本情况：包括试点背景、概况、土地利用情况和存在问题；

2、工作基础：当前县级、乡镇国土空间规划以及村庄规划编制、审批情况和“三线”划定情况；区域内是否涉及三区三线的调整情况，如需调整，介绍调整必要性；相关报批手续履行情况；有关试点探索和制度建设情况；

3、项目实施情况和可行性分析及评估：空间布局优化的可行性、土地综合整治可行性及潜力分析、土地权属调整可行性分析、风险评估分析；

4、试点目标任务、制度建设和预期效果；

5、建设内容和实施安排：规划明确的整治内容、建设内容和实施安排；

6、投资估算及资金筹措：明确资金来源，做好资金平衡分析；

7、组织实施情况；

8、其它；

9、相关附表附图、数据库、其它有关证明材料。

四、全域土地综合整治项目负面清单 

（一）违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的；条件不成熟强行推进合村并居项目，利用各种不正当手段胁迫农民搬迁的；未进行实地调查，拆除基础设施完善、群众住房条件尚可的村庄，造成资源浪费的； 

（二）借全域土地综合整治名义变相占用调整永久基本农田；调整的永久基本农田无法实现数量有增加、质量有提升、布局有优化的； 

（三）耕地和永久基本农田调整规模超过所涉乡镇耕地和永久基本农田划定面积 3%的； 

（四）单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的； 

（五）破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的；脱离发展实际建设的门(牌)楼、出入口标志、景观围墙、景观亭、景观廊架、护栏和围栏等构筑物存在规模过大、实用性不强效仿攀比等不良现象的； 

（六）突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观，或者存在违法违规开采土石料、河沙等开发式治理现象的； 

（七）违法用地情况严重且未及时处理到位的； 

（八）借全域土地综合整治名义变相搞房地产开发的； 

（九）盲目投资增加政府债务和隐性债务的； 

（十）引入高耗能、高污染、低水平项目的，或者落后低端项目重复建设的； 

（十一）未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的； 

（十二）经综合分析不适合开展试点的其他情形

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编辑：杨奕暄

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