德泓观察 | 支持化债+专项债扩容 10.12“加大逆周期调节力度”五点理解
10月12日，广受期待的财政部新闻发布会如期举行，虽然之前有多个版本，精确到具体数字的小作文在广泛流传。但是，其实熟悉财政工作的朋友应该理解，如果涉及调增政府债务限额，就需要经过全国人大常委会审批，发行和落地都需要一定时间，在未履行完相关法定程序的情况下，具体财政发力的规模、数据都是不适宜向社会公开的。虽然没有透露具体的规模，但是，本次发布会所传递出的信心还是非常积极的，尤其对地方化债的支持力度，提出“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。”的表述还是超出预期的，另外发布会明确了“还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”。这也让我们对于10月下旬召开的全国人大常委会会议充满期待。
本次发布会提到的部分增量政策，也基本符合笔者之前的判断，下面将针对本次发布会提到的相关内容提出个人一些理解：
政策一：
专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后三个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用
未来三个月内，限额内待发的新增专项债额度约为2816亿元，除此之外，动用政府债务结存限额，提前下达次年新增专项债额度并不涉及调整债务预算，无需人大常委会审批。自2019年以来财政部就建立健全了提前下达新增地方政府债务限额管理制度，历年向各地提前下达新增债务限额是1.39万亿元、2.85万亿元、2.36万亿元、1.79万亿元和2.62万亿元。
但是动用政府债务结存限额，提前下达次年新增专项债额度并不涉及调整债务预算，无需人大常委会审批。自2019年以来财政部就建立健全了提前下达新增地方政府债务限额管理制度，历年向各地提前下达新增债务限额是1.39万亿元、2.85万亿元、2.36万亿元、1.79万亿元和2.62万亿元。如果2万亿专项债券资金是通过将计划于明年发行的专项债挪到今年来发的话，那这并不意味着专项债规模扩大。这和许多小作文的预测还是不同的。
政策二：
允许专项债券用于土地储备、用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房
笔者曾经在今年5月份撰文，《去库存背景下，土储专项债会重启吗？》提到“在今年专项债发行进度明显放缓，优质项目不足，而房地产供求关系又发生根本性变化的背景下，对土储专项债重启的工作，充满了期待。”此外在《9.26会议之后，有多少增量政策可以期待》一文中也提到，在政治局会议后接下来增量财政政策可能包括启动2025年专项债提前批申报和新增专项债用途扩大，重点可关注存量房收储和土储范围的应用。
政策三：
新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务
之前笔者在录制的短视频和其他场合也提出过类似观点。今年以来专项债发行速度一再滞后，而没有披露“一案两书”的特殊专项债却不断增多。之前市场对于此类特殊新增专项债用途还多有猜测，此次明确新增专项债用途的调整，首先是符合党的二十届三中全会决定中提出的，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例的要求。另外还可以加快专项债发行进度，缓解地方政府还本付息压力，显示出地方政府在债务化解方面更务实、更积极的态度和做法，但需要注意的是对债务风险的监控也需相应加强，避免将新增专项债资金用于偿还城投公司的经营性债务。
政策四：
发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展
通过发行特别国债，补充银行核心一级资本并非此次首创的财政政策。早在1998年在东南亚金融危机影响下，财政部就曾向工农中建、国有四大行定向发行的2700亿元（这在当时绝对是一个天文数字）30年期“超长期特别国债”，当时的这一举措目的是满足巴塞尔协议的资本充足率要求。而今天向国有大型商业银行补充核心一级资本，显然不具备这样环境的紧迫性，但当前确实也存在企业对市场环境缺乏信心，贷款不积极，银行存差加大的情况。本次增发国债不仅可以提高银行抗风险能力，更重要的是维护好国有大行作为金融稳定压舱石的作用，从而更好地服务实体经济。
政策五：
拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明
一、哪些债务可以归为隐债范围？
根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文），将隐债定义为“地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”
那么蓝部长提到的存量隐性债务，应该大致可以划分为三类；
第一类是地方政府2018年10月31日前上报财政部，登记在财政部隐债监测系统中的债务。
第二类是35号文明确的，“未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务。”
第三类是2023年发行特殊再融资债券中，置换的债务对象除了公开市场债务之外，还包含政府拖欠的企业账款。
二、具体化债方式
可参考《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，提出的6种隐性债务化解方案 ：
安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还。
出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还。
企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还。
部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务。
企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。
破产重组和清算。
有关举债和提升赤字方面的空间究竟有多大，我们可以重点关注两周后的全国人大常委会会议，届时更多的谜底也许将会被揭开。
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