德泓观察 | 115后文后，“三大工程”的资金来源与参与路径

精彩原创 2023年11月22日下午2:31

115号文之后，财政部的PPP项目库已成光阴的故事，当年的物有所值评价和财政承受能力论证，也成为封存在记忆中那些花儿。那么115号文后，最近被各大会议及文件频频提及的“平急两用公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设”的三大工程会否提速推进，成为各方关注的焦点。

根据115号文要求，“三大工程”的城中村改造和保障性住房建设，都属于115号重点支持的的城市更新领域。当前房地产市场低迷，而房地产又和金融市场、基建投资、城投债务深度绑定，所以成为了当前拖累经济复苏的主要因素。为了提振市场信心，自今年4月份政治局会议以来，平急两用公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设的三大工程被频频提及。尤其进入十月份以来，在“银十”的经济数据成色稍显不足的背景下，住建部和央行、金融监管总局、证监会频频发声，表态将通过中长期低成本的金融支持和资源，积极服务“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。尤其在金融工作会议和115号文出台之后，大家更关心的是“三大工程”的巨大启动资金该从何处来，民营企业和国有企业参与“三大工程”的路径又会是什么？

一、万亿资金支持计划PSL重启？

有消息称，“三大工程”的具体实施计划最快本月就会出台，而更引起市场广泛关注的是，有外媒所说的“三大工程”至少会获得万亿元的资金支持的总规模。符合条件的城中村改造项目已经被明确列入专项债支持范围，但单靠专项债的支持显然是远远不够，所以如果市场传言的万亿资金支持最终成真的话，那么，城中村改造专项借款和抵押补充贷款最有可能是是央行政策工具箱里会率先使用的工具。

所谓抵押补充贷款，又称PSL，是中国人民银行于2014年设立的专门针对政策性金融机构发放的抵押贷款。它设立的初衷仅是为棚改提供长期稳定的资金资源，后来随着棚改任务的结束，无论发放对象还是用途，PSL都进行了进一步扩充。

而有关专项借款，目前大家更熟悉的是“保交楼”专项借款，针对城中村改造，监管部门已经明确设立城中村改造专项借款，而实施途径大概率是由政策性银行特别是国开行组建。

与“保交楼”专项借款性质一样，城中村专项借款也应该属于封闭运行、专款专用。而抵押补充贷款设立最初也是定向投放，所以这次传言的万亿资金支持一旦成行，大概率还是定向支持，它更大的作用是撬动更多社会资本投入，带动其它配套资金的进入。

二、民营企业和国有企业参与三大工程的实施路径

115号文坚守初心，回归本源，旗帜鲜明的支持民营企业参与到PPP项目建设中来，其实，PPP模式之前一直就是城市更新与城中村改造重要的实施模式，而民营企业也一度是建设的主力。但是21年《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）发布之后，民营企业参与城市更新和城中村改造项目的积极性大幅下降，地方国企逐渐成为建设主力。不过，随着今年《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》(建科（2023）30号)（以下简称30号文）的出台，城市更新项目越来越注重“肥瘦搭配”的资源统筹、系统配套的片区综合更新，EOD、TOD、一体化更新的城市模式越来越多元化，这也为国有企业和民营企业参与“三大工程”项目带来了各自的发展机会。

“三大工程”的项目如果没有民营企业的参与，30号文提出的支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进就无从谈起。民营企业的优势在于自身的的服务意识和创新意识，能够显著降低运营成本、提高运营效率，充分挖掘项目商业价值。而国有企业在盘活存量资产，实现市场化拆迁方面也具有不可替代的作用。所以如果“三大工程”想最大限度实现金融工作会议提出的通过“三大工程”，构建房地产发展新模式，提振经济的话，就需要国有企业和民营企业的共同参与。

根据115号文所列的支持民营企业参与的项目清单和合理把握的重点区域，和“三大工程”密切相关的项目包括城市更新、城镇供水、供气、供热项目、智慧城市、智慧交通等项目。民营企业的参与可以导入产业升级，明确项目产业特色和转型方向，国有企业则可以盘活存量资产，从而形成投资良性循环。

那么根据115号文要求，未来国有企业和民营企业在PPP模式下开展项目时，之前涉及到可行性缺口补助的项目就已经不适用新的要求。未来PPP模式下推行的项目是要在使用者付费的基础上，采取特许经营模式来推进。如果有政府付费，也被限定在按规定补贴运营上面，而之前包括全部股权与债权投资成本的建设成本，均不在政府补贴的范围之内。

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