德泓智库 | 解码“十五五”专项债新规：变化藏在细节里，机遇抓在赛道中

作者：李安琪

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键奠基阶段，地方政府专项债券作为衔接国家战略与地方实操的核心投融资工具，正经历从“规模扩张”向“质效提升”的根本性转型。国务院办公厅52号文、财政部系列政策部署构建了专项债管理的全新制度框架，在投向领域、发行机制、资金使用、风险防控等方面实现系统性突破。

一、改革逻辑：专项债转型的顶层设计与制度支撑

1、战略导向：锚定高质量发展核心目标

“十五五”专项债改革并非简单的政策调整，而是立足中国式现代化建设全局的战略布局。党的二十届四中全会明确的高质量发展、创新驱动、安全发展、民生优先四大导向，为专项债政策划定了核心边界。财政部部长蓝佛安在《发挥积极财政政策作用》一文中强调，专项债作为积极财政政策的重要载体，需统筹“生财、聚财、用财”之道，通过预算、债券等工具组合，实现扩大总需求与定向调结构的双重目标，为经济质的有效提升和量的合理增长提供支撑。

这一战略导向标志着专项债功能定位的深度拓展：从“十四五”时期以基础设施建设为主的“补短板”，转向“十五五”时期聚焦新质生产力培育、产业链供应链安全、民生福祉提升的“强动能”，成为落实国家重大战略的“资金杠杆”与“项目载体”。

2、制度基石：52号文构建的管理新框架

2024年底国务院办公厅印发的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办52号文），是“十五五”专项债改革的纲领性文件，构建了“负面清单管控+正面清单激励+全流程监管”的制度体系。其核心制度创新体现在三方面：

一是确立“双向清单”管理模式，明确投向边界与支持重点，既通过负面清单遏制低效投资，又通过正面清单引导资金流向关键领域；二是重构项目审核与发行机制，下放审核权限与优化流程并重，提升政策执行效率；三是健全偿债保障与风险防控体系，明确省级兜底责任与全链条监管要求，筑牢债务安全底线。

3、数据支撑：债务规模与风险管控现状

截至2024年末，全国地方政府专项债务余额达30.84万亿元，占地方政府法定债务总额的64.9%，成为地方政府融资的核心渠道。2024年全年发行专项债券7.73万亿元，其中新增专项债4.02万亿元，再融资专项债3.71万亿元，再融资债券规模同比显著增长，反映出存量债务置换与结构优化的政策导向。

从风险维度看，我国政府负债率为68.7%，远低于G20国家118.2%和G7国家123.2%的平均水平，债务风险总体安全可控。6万亿元专项债务限额置换实施后，地方债务平均利息成本降低超2.5个百分点，年节约利息支出超4500亿元，为“十五五”时期专项债提质增效奠定了坚实基础。

二、核心变革：专项债申报的五大维度突破

1、投向领域调整：清单管理下的范围扩容与聚焦

国办52号文首次建立专项债投向“负面清单”与用作资本金“正面清单”的双向管控模式，彻底改变了以往投向界定模糊的问题，为申报工作提供明确指引。

• 负面清单刚性约束：明确将完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、除保障性住房及土地储备外的房地产开发、主题公园及仿古城（镇、村、街）等商业设施、一般竞争性产业项目纳入禁止类清单。同时严禁用于经常性支出，包括发放工资、养老金、单位运行经费及债务利息等，从源头上杜绝资金低效使用。
• 正面清单重点支持：用作项目资本金的领域新增信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，以及算力设备及辅助设备基础设施、传统基础设施安全性与智能化改造、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。这一调整与“十五五”新质生产力培育战略高度契合，为战略性新兴产业提供了直达性融资支持。
• 领域扩容与聚焦并重：在全面放开负面清单外所有合规项目申报权限的同时，政策明确向三大方向聚焦：一是新型基础设施（5G-A/6G、算力网、工业互联网等）；二是绿色低碳与生态保护（清洁能源、污染防治、乡村建设等）；三是民生与社会事业（健康、养老托育、教育、城市更新等），形成“广泛覆盖+重点突出”的投向格局。

2、发行机制变革：效率提升与权限下放

“十五五”专项债发行机制以“提质增效”为核心，在审核权限、发行节奏、期限结构等方面实现多重突破，直接影响申报流程与策略选择。

• “自审自发”试点扩容：选择北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川10个省份及河北雄安新区开展“自审自发”试点。试点地区项目经省级政府审核批准后，无需再报国家发展改革委、财政部审核，可直接组织发行并备案，大幅缩短审核周期。深圳作为试点城市，已完成首轮76.76亿元专项债“自审自发”发行，平均利率1.92%保持全国最低，表明了改革机制的高效性。
• 常态化申报与绿色通道并行：非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”机制，要求每年10月底前完成下一年度项目集中报送，次年2月、5月、8月底前完成季度补充报送。同时建立在建项目续发“绿色通道”，已通过国家层面审核的项目无需重新申报，经省级政府批准即可直接发行，有效保障项目资金连续性，防止形成“半拉子”工程。
• 规模与期限结构优化：额度分配坚持“正向激励”原则，向项目准备充分、投资效率高、资金使用效益好的地区倾斜。2024年专项债平均发行期限达16.0年，较一般债券长7.6年，其中12月发行专项债平均期限更是达到19.1年，与项目建设运营周期更趋匹配。政策允许根据项目收益情况动态调整偿还计划，进一步提升资金使用灵活性。

3、资金使用创新：资本金比例提升与多元协同

资金使用效率的提升是“十五五”专项债改革的核心亮点，通过扩大资本金使用范围、提高比例上限、强化资金统筹等措施，放大政策乘数效应。

• 资本金使用政策突破：专项债用作项目资本金的规模上限由省级专项债建设规模的25%提高至30%，直接增强了专项债对重大项目的撬动能力。从领域看，除传统的铁路、收费公路、机场等外，新增新兴产业基础设施、算力设施、传统基建智能化改造等重点领域，为技术密集型项目提供了更充足的资本金支持。
• 资金统筹与盘活力度加大：允许地方依法调度专项债券项目财政补助资金、其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等，用于偿还本息存在缺口的项目，实现省内区域平衡。同时要求建立专项债券资金专户管理、专款专用机制，通过穿透式监管动态掌握资金使用情况，严防挤占、截留和挪用，提高资金使用精准度。
• “专项债+”协同模式推广：政策明确支持专项债与政府投资基金、资本市场工具、民间资本的协同联动。通过债权与股权结合模式支持长期回报项目，借助ABS、项目收益债、REITs实现资金循环退出，通过PPP、补助贴息等方式吸引社会投资，形成多元化投融资合力。

4、风险防控升级：全链条监管与偿债保障

“十五五”专项债改革坚持“发展与安全并重”，构建了覆盖“借、用、管、还”全流程的风险防控体系，为申报工作划定合规红线。

• 偿债保障机制完善：鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，其中“自审自发”试点地区被要求加快建立。明确省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，同时允许对收入较好的项目动态调整全生命周期融资收益平衡方案，支持提前偿还本金，降低债务成本。
• 全链条监管强化：建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量资产，规范新增资产核算，确保负债与资产平衡。监督问责方面，对违法违规使用资金的地区，采取扣减限额、约谈通报、停止试点等惩戒措施，并选取典型案例公开通报；审计部门将专项债管理使用情况纳入地方党政领导干部经济责任审计重点内容，形成监管闭环。
• 隐性债务零容忍：严格落实“不新增隐性债务”的铁纪律，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠。截至2025年6月末，超六成融资平台实现退出，隐性债务清零进程加快，为专项债健康发展营造了良好环境。

5、区域差异化政策：适配不同发展需求

政策充分考虑我国区域发展不平衡的现实，在额度分配、重点投向、管理要求等方面体现差异化导向，为不同地区申报提供精准指引。

• 东部发达地区：重点支持新质生产力培育、新型基础设施建设和创新模式探索，鼓励开展“专项债+REITs”“专项债+民间资本”等协同创新，发挥经济大省挑大梁作用。
• 中西部地区：聚焦基础设施短板补齐，加大对交通、水利、能源等传统基建及乡村振兴、生态保护项目的支持力度，通过专项债资金引导产业梯度转移。
• 边疆及承担国家重大战略地区：重点保障国家安全、民生改善和重大战略项目实施，如雄安新区作为“自审自发”试点地区，可享受更灵活的申报发行政策，支持疏解项目落地。

三、实操路径：专项债申报的核心策略与流程优化

1、项目储备：锚定政策导向与收益平衡

项目储备是申报成功的基础，需紧扣“十五五”战略导向与政策要求，构建高质量项目库。

• 聚焦政策支持重点：优先储备新兴产业基础设施、新型基建、绿色低碳、民生保障等领域项目，确保与“正面清单”高度契合；坚决规避负面清单所列项目，避免政策合规风险。
• 强化收益自平衡能力：项目策划阶段需科学测算全生命周期收益，确保政府性基金收入和项目专项收入能够覆盖债券本息；对收益缺口较大的项目，提前规划财政补助资金或其他收入补充方案，符合区域平衡要求。
• 完善前期手续：按照“早准备、早成熟”原则，提前完成项目立项、用地、规划、环评等前期审批手续，确保项目达到申报条件；对在建项目，及时梳理续发债券需求，充分利用“绿色通道”政策。

2、申报流程：适配机制变革与效率要求

不同地区需根据是否为“自审自发”试点，制定差异化申报策略，优化流程衔接。

• 试点地区申报流程：依托“三管一负责”协作机制（发改管项目、财政管资金、主管部门管行业、项目单位负主体责任），按照“常态化申报+滚动审核”模式推进。项目单位完成前期工作后可随时申报，经市区联评联审后纳入项目清单，报省级政府批准后即可组织发行，同步完成国家层面备案。
• 非试点地区申报流程：严格遵循“省级审核+国家备案”程序，按时完成年度集中报送与季度补充报送。对在建续发项目，直接向省级政府申请纳入“绿色通道”，避免重复申报。
• 材料准备核心要求：完善“一案两书”（项目实施方案、财务评估报告、法律意见书）制度，重点突出项目战略契合度、收益测算科学性、资金使用合规性、偿债保障可靠性，确保申报材料符合审核要求。

3、区域适配：结合发展定位精准发力

各地区需立足自身发展阶段与战略定位，优化项目申报结构，提高额度获取效率。

• 东部地区：加大新兴产业基础设施、数字经济、城市更新等项目申报力度，积极探索“专项债+股权运作”“专项债+REITs”等创新模式，争取政策试点与额度倾斜。
• 中西部地区：重点申报交通、水利、能源等传统基建补短板项目，以及乡村振兴、养老托育、医疗卫生等民生项目，利用资本金比例提升政策，撬动更大规模社会投资。
• 试点地区：充分发挥“自审自发”权限优势，建立快速响应机制，围绕重大战略项目加快申报发行节奏，如深圳依托试点政策，2025年计划发行更大规模专项债支持深港合作与产业升级。

四、机遇展望：专项债申报的未来方向与能力建设

1、政策机遇：三大领域值得重点布局

“十五五”时期专项债政策的系统性调整，为申报工作带来三大核心机遇：

一是新质生产力相关领域，新兴产业基础设施、算力设施、传统基建智能化改造等纳入资本金支持范围，政策红利集中释放；二是民生与社会事业领域，卫生健康、养老托育、教育等领域申报门槛降低，且支持力度持续加大；三是绿色低碳领域，清洁能源、污染防治、资源循环利用等项目既符合政策导向，又具备稳定收益，易获额度支持。

2、能力建设：申报主体需强化三大能力

面对政策变革，政府部门与项目单位需同步提升专业能力，适应新的申报要求：

• 政策解读能力：深入研究“双向清单”管理规则、“自审自发”流程要求、资金使用规范等核心政策，精准把握申报边界与机遇；
• 项目策划能力：围绕国家战略与地方需求，策划具备“战略契合度高、收益可预期、风险可控制”的优质项目，提升项目竞争力；
• 合规管理能力：建立专项债全生命周期合规管理体系，从项目申报、资金使用到偿债付息全程规范操作，防范监管风险。

3、趋势预判：专项债发展的四大方向

未来专项债政策将呈现四大发展趋势，为申报工作提供前瞻性指引：

一是投向领域动态优化，随着新质生产力培育推进，新兴产业支持范围将进一步扩大；二是发行机制持续创新，“自审自发”试点有望逐步扩容，申报效率进一步提升；三是协同模式更加多元，“专项债+”与资本市场、民间资本的联动将更加紧密；四是监管技术升级，依托信息化系统的穿透式监管将全面落地，合规性要求持续提高。

结语

“十五五”时期专项债的系统性变革，标志着我国地方政府债务管理进入“质效优先”的新阶段。政策通过投向清单化、发行高效化、资金集约化、监管全链条化的制度创新，既为地方政府落实国家战略提供了强有力的资金支持，也对项目申报工作提出了更高要求。需深刻把握政策变革的核心逻辑，立足区域发展定位，聚焦重点支持领域，完善项目储备与申报流程，强化合规管理与能力建设，方能精准把握政策机遇，充分发挥专项债在稳投资、补短板、促发展中的核心作用。

作者：李安琪
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