德泓智库 | 从中央城市工作会议看城市发展新路径与项目谋划新方向

作者：李安琪

2025年7月14-15日，中央城市工作会议在北京隆重召开。此次会议作为时隔10年再次召开的高规格城市工作会议，为我国城市发展在新时代、新征程上指明了方向，对城市工作的总体要求、重要原则以及重点任务做出了明确部署。深入理解此次会议精神，对于我们精准把握政府投资项目谋划方向、实现资金效益最大化具有重要意义。

一、总体要求的核心要义：政府投资的战略导向

（一）指导思想的根本遵循

本次会议强调 “坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述”，这决定了政府投资项目必须始终坚持党的全面领导，将 “人民城市理念” 贯穿项目全生命周期。无论是基础设施建设还是公共服务提升，都需以满足人民群众美好生活需求为出发点，杜绝脱离实际的 “形象工程” “政绩工程” 。

（二）发展目标的核心内涵

“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市” 的目标定位，可以洞察政府投资的六大核心领域：

创新城市：聚焦科技创新平台、产业升级载体建设，强化城市经济发展动能宜居城市：侧重住房保障、公共服务设施完善，提升居民生活品质；美丽城市：突出生态环境治理、绿色低碳转型，推动人与自然和谐共生；韧性城市：强化基础设施安全、灾害防控能力，筑牢城市安全底线；文明城市：注重历史文化保护、文化软实力提升，彰显城市精神内核；智慧城市：推进数字基础设施、智慧治理体系建设，提高城市运行效率。

（三）主题主线的实践要求

以 “推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线”，意味着政府投资也必须实现三大转变：

1、从 “规模扩张” 向 “质量效益” 转变：项目谋划需论证对全要素生产率提升的贡献度；

2、从 “外延拓展” 向 “内涵挖潜” 转变：优先支持存量资源优化配置项目（如城市更新）；

3、从 “单一功能” 向 “综合效能” 转变：注重项目的经济、社会、生态效益协同统一。

（四）实施路径的关键抓手

“以推进城市更新为重要抓手”，更是凸显了城市更新的战略地位。与传统增量建设不同，城市更新项目强调 “留改拆” 并举，通过对老旧小区、低效工业区、历史街区等空间的系统性改造，实现城市功能重塑与价值提升，这将成为未来政府投资的重点方向。

二、重点任务与项目资金的精准匹配：七大任务的投资逻辑

会议部署了城市工作7个方面的重点任务，每个任务都可能蕴含着项目谋划机会和资金申请的重点领域：

（一）着力优化现代化城市体系：强化区域协同的基础设施投资

会议要求着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

1、重点项目谋划方向

城市群和都市圈互联互通项目

• 城际铁路、高速公路联络线、跨区域轨道交通网络
• 区域一体化供水、供电、供气工程
• 跨市域生态联防联治设施

县城城镇化补短板项目

• 教育、医疗、养老等公共服务设施提标扩面
• 市政道路、管网等基础设施升级改造
• 产业园区配套设施完善工程

农业转移人口市民化配套项目

• 保障性租赁住房、共有产权住房建设
• 农民工职业技能培训基地、就业服务中心
• 随迁子女义务教育学校建设

2、资金适配策略

（二）着力建设富有活力的创新城市：培育新质生产力的载体投资

会议强调精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。

1、重点项目方向

科技创新平台项目

• 国家级 / 省级实验室、工程研究中心建设
• 科技企业孵化器、众创空间、中试基地
• 产学研用协同创新中心

产业创新升级项目

• 传统产业数字化转型（工业互联网平台、智能工厂）
• 新兴产业培育（新能源、新材料、人工智能等产业园区）
• 产业链关键环节补强（核心零部件、高端装备制造基地）

城市更新与创新融合项目

• 老旧厂区改造为科技产业园、创意设计园区
• 城市低效用地转型为创新孵化空间
• 创新街区基础设施配套（5G 全覆盖、智慧交通系统）

2、资金适配策略：

（三）着力建设舒适便利的宜居城市：聚焦民生福祉的服务设施投资

会议提出坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构；加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造；大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。

1、重点项目方向

城市空间优化项目

• 城市新区产城融合示范区建设
• 旧城功能疏解与品质提升工程
• 职住平衡社区、15 分钟生活圈打造

 房地产新模式项目

• 保障性住房、人才公寓建设
• 住房租赁市场培育（租赁住房建设、改造）
• 存量商品房转保障性住房工程

城中村和危旧房改造项目

• 房屋安全加固、功能提升
• 水电气路等基础设施配套
• 社区服务中心、口袋公园等公共空间建设

生活性服务业提升项目

• 社区养老服务中心、托育机构
• 社区商业综合体、便民市场
• 家政服务、健康护理等设施

2、资金适配策略：

（四）着力建设绿色低碳的美丽城市：推动生态转型的环境治理投资

会议要求巩固生态环境治理成效，采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性。

1、重点项目方向

生态环境治理项目

• 城市污水处理厂提标改造、再生水利用工程
• 工业废气、挥发性有机物（VOCs）治理设施
• 土壤污染修复、固废危废处置中心建设

绿色低碳能源项目

• 城市屋顶光伏、分布式风电等可再生能源利用
• 充电桩、换电站等新能源汽车配套设施
• 建筑节能改造、智慧能源管理系统

生物多样性保护项目

• 城市公园、郊野公园、口袋公园建设
• 河流、湿地生态修复与廊道建设
• 城市绿化品质提升、乡土树种培育基地

2、资金适配策略：

（五）着力建设安全可靠的韧性城市：筑牢安全底线的基础设施投资

会议提出推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。

1、重点项目方向

基础设施生命线安全工程

• 城市供水、供电、供气、供热管网更新改造
• 地下管廊安全监测与应急系统建设
• 通信基站、数据中心灾备设施

房屋安全保障项目

• 既有建筑安全鉴定与加固
• 城镇危房改造、抗震设防达标工程
• 历史建筑安全维护修缮

自然灾害防治项目

• 城市防洪堤、排涝泵站、雨水管网升级
• 地质灾害隐患点治理、应急避难场所建设
• 气象、水文监测预警系统

社会治安防控项目

• 智慧城市安防系统、视频监控联网工程
• 社区警务室、应急指挥中心建设
• 公共区域安全防护设施

2、资金适配策略：

（六）着力建设崇德向善的文明城市：传承文脉的文化设施投资

会议要求完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观；加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。

1、重点项目方向：

历史文化保护传承项目

• 历史文化街区、文物保护单位修缮
• 非物质文化遗产传承基地、传统工艺工作站建设
• 历史建筑活化利用（如改造为博物馆、文化展示馆）

城市风貌塑造项目

• 城市特色景观带、标志性节点打造
• 街道立面整治、天际线管控工程
• 城市雕塑、公共艺术装置建设

文化软实力提升项目

• 博物馆、图书馆、文化馆等文化场馆新建扩建
• 基层综合性文化服务中心、新时代文明实践中心
• 文化创意产业园区、文化消费集聚区建设

2、资金适配策略：

（七）建设便捷高效的智慧城市：推动数字转型的基础设施投资

会议强调坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。

1、重点项目方向：

智慧城市基础设施项目

• 5G 基站、物联网感知设备、工业互联网等新型基础设施
• 城市大数据中心、云计算平台建设
• 城市时空大数据平台、数字孪生系统

智慧政务服务项目

• 政务服务 “一网通办” 平台升级
• 跨部门数据共享交换平台建设
• 智慧审批、智能监管系统开发

智慧民生服务项目

• 智慧医疗（远程诊疗、电子健康档案）
• 智慧教育（在线课堂、教育资源共享）
• 智慧交通（智能信号、停车诱导、公共交通调度）

城市治理智慧化项目

• 城市综合管理服务平台建设
• 智慧应急指挥系统、安全生产监测平台
• 社区智慧治理平台、网格化管理系统

2、资金适配策略：

三、资金申请的关键策略：精准投放与效益最大化的实施路径

不同资金类型具有不同的政策导向、使用要求，需针对性设计申请策略，确保资金精准高效使用。

（一）超长期特别国债申请策略

1、项目筛选标准

符合国家重大战略（如区域协调发展、新型城镇化、双碳等）具有战略性、基础性、公益性特征投资规模大（通常数十亿级以上）、建设周期长（10年以上）具有跨周期调节作用，能带动长期经济增长

2、申报重点强化战略意义论证：阐明项目在国家战略布局中的定位突出长期效益：不仅测算经济效益，更要量化社会效益和战略价值完善实施保障：制定详细的分阶段建设计划和风险防控方案

（二）地方政府专项债申请策略

1、项目筛选标准属于公益性项目范围，聚焦交通、市政、生态环保等领域具有稳定的预期收益（如收费收入、政府付费等）收益能覆盖债券本息（通常要求全覆盖或超额覆盖）项目成熟度高，具备开工条件（已完成立项、规划等前期工作）2、申报重点：优化 “项目收益与融资平衡方案”：科学测算现金流，明确收益来源完善前期手续：确保项目立项、用地、规划等审批文件齐全细化建设内容：明确项目建设规模、建设周期、投资构成

（三）中央预算内投资申请策略

1、项目筛选标准符合中央预算内投资支持方向和范围（通常为纯公益性或准公益性项目）社会效益显著，聚焦民生保障、生态环保、科技创新等领域项目前期工作扎实，具备开工条件地方配套资金落实，有明确的资金筹措方案2、申报重点突出政策契合度：紧密对接国家相关规划和政策导向强化绩效目标：设定清晰、可量化、可考核的绩效指标完善资金方案：明确中央资金、地方配套资金的比例和来源

（四）资金统筹使用策略

1、组合使用各类资金对重大项目，可采用 “超长期特别国债 + 专项债 + 中央预算内投资 + 社会资本” 的组合模式；超长期特别国债和中央预算内投资支持项目资本金部分，专项债解决部分建设资金，社会资本参与运营环节。

2、强化资金协同不同资金聚焦项目不同环节（如中央预算内投资支持前期工作，专项债支持主体建设），避免资金投向重复或碎片化，形成投资合力。

四、总结与建议：把握政策红利，推动城市高质量发展

中央城市工作会议的召开为政府投资项目谋划提供了系统性政策指引。需要我们把握三大核心要点：

1. 精准对接政策导向：紧密围绕 “六类城市” 建设目标和七项重点任务，聚焦城市更新、科技创新、民生保障、生态环保、安全韧性等关键领域，确保项目谋划与国家战略同频共振。
2. 科学匹配资金渠道：根据项目性质、收益特征、建设周期等因素，合理选择超长期特别国债、专项债、中央预算内投资等资金类型，设计最优资金组合方案，提高融资可行性。
3. 强化项目全生命周期管理：从前期谋划、资金申请到建设实施、运营维护，建立全过程管理机制，确保资金精准投放、高效使用，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

为便于理解，特梳理如下政府投资项目谋划与资金适配总表：

中央城市工作会议为我国城市发展绘制了宏伟蓝图，也为项目谋划与资金申请提供了相应指导。通过对会议总体要求和重点内容的深入解读，我们梳理出了一系列关键领域和重点项目方向。在实际工作中，应紧密围绕会议精神，结合本地实际情况，科学谋划项目，合理申请资金，确保资金精准投放、效益最大化，推动我国城市高质量发展，建设更加美好的现代化人民城市。

作者：李安琪
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