德泓智库 | 从“铺新摊子”到“盘活存量”：2026年政策性资金申报的核心理念与实操要点

作者：李安琪

2025年11月，财政部债务管理司正式成立，标志着我国政府债务管理进入系统性、专业化的全新阶段。当前申报导向已从“规模驱动”转向“效益优先”，“在建优先、存量优先、实效优先”成为核心筛选标准。专项债用作资本金比例提升至30％、债贷结合模式深化应用、基金化运作探索等创新机制，为地方政府合规筹措项目资金提供了多元路径。

一、债务监管顶层设计升级：债务管理司设立的政策信号

2025年11月3日，财政部官网“机构设置”栏目更新信息显示，财政部债务管理司已正式列入机构名单，内设综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、监测管理处六个职能处室。这一机构调整并非简单的行政建制完善，而是中央层面强化政府债务全生命周期管理的战略性部署，对2026年政策性资金申报工作具有根本性指导意义。

（一）机构职责传递的双重监管信号

债务管理司的法定职责明确界定为：拟订并执行政府国内债务管理制度和政策，编制国债和地方政府债余额限额计划，承担政府内外债发行、兑付及监测管理，防范化解隐性债务风险。从职责配置可见，中央层面释放出两个明确信号：

第一，债务风险防范的行政层级提升至部委专司层面。相较于以往分散于预算司、金融司等部门的职能配置，专司机构的设立意味着债务管理从附属职能上升为核心职能，监管资源配置、政策制定权限、执法监督力度将系统性增强。这直接预示2026年地方政府举债行为将面临更严格的限额管控、信息披露与问责机制。

第二，隐性债务监管进入“显性化＋限额化＋技术化”新阶段。监测管理处的设立，配合信息化系统的穿透式监管能力，实现了对全国债务数据的实时采集、异常交易自动预警、价格异动秒级响应。传统依赖高息定融、马甲城投等灰色融资手段的生存空间将被彻底压缩，隐性债务通过技术监管实现“阳光化”已成必然趋势。

（二）债务规模与风险的结构化研判

截至2024年末，我国政府全口径债务总额为92.6万亿元，政府负债率为68.7％（债务总额／GDP）。其中，国债34.6万亿元、地方政府法定债务47.5万亿元、地方政府隐性债务10.5万亿元。横向比较，这一负债水平显著低于国际主要经济体：IMF2025年4月报告显示，G20国家平均政府负债率达118.2％，G7国家更高达123.2％。总量视角下，我国政府债务风险处于安全可控区间。

然而，结构性矛盾构成主要风险源。纵向上，我国呈现“地方债务占比畸高”的反向特征，2011年以来地方政府杠杆率持续高于中央政府。区域上，东部地区债务规模大但负债率合理、偿债能力稳健；中西部地区债务率偏高、偿债压力显著。属性上，隐性债务风险权重高于显性债务，10.5万亿元隐性债务透明度不足、融资成本高昂、期限错配严重，构成区域性金融风险引爆点。

债务管理司的设立，正是针对上述结构性风险精准施策的制度回应。通过专业化监管机构运行，中央意图强化“自上而下”的限额约束与“自下而上”的信息穿透，重塑地方政府举债行为逻辑，将债务资源集中配置于具有真实现金流生成能力的优质项目。

二、政策性资金申报核心理念转变：从规模扩张到效益优先

2026年政策性资金申报导向发生系统性调整，本质是对经济高质量发展需求的制度性回应。中央资金配置逻辑实现三大转变：由“重规模”向“重实效”转变、由“新建优先”向“在建优先”转变、由“硬件投资”向“软硬结合”转变。

（一）投入产出比成为核心筛选标准

高质量发展阶段，中央资金配置首要标准是投入产出比与全生命周期效益。典型案例显示，存量优化项目相较纯新建项目具有显著竞争优势。江苏省某汽车零部件制造商2024年原计划投资8亿元新建厂房，后调整为投入2.3亿元对现有生产线智能化改造，仅用6个月实现产能提升40％、能耗下降18％、年新增利润超5000万元。该项目申报2025年中央预算内投资技术改造专项时，因“投入少、见效快、效益高”被列为重点支持对象，获得1200万元资金补助，支持强度达投资额的5.2％，显著高于同类新建项目2％—3％的平均水平。

政策调整直接动因在于解决“钱等项目”的效率损耗。审计署数据显示，大量已安排资金因项目前期准备不足闲置超6个月，形成财政资源沉淀。与之对比，已开工项目资金到位后1个月内全部投入使用，3个月内完成主体工程，带动就业超2000人。基于此，2025年起申报工作明确将“已开工”作为核心筛选条件，2026年此标准将进一步强化。

（二）“盘活存量”替代“铺新摊子”

传统思维将GDP增长等同于新建项目投资的逻辑已彻底失效。当前政策明确鼓励地方政府挖掘存量资产潜力，通过“三资三化”（资源资产化、资产资本化、资本收益化）激活沉睡资产。某省物流园区原计划投资4亿元新建2个仓库，后改为对现有3个仓库智能化改造，投入1.2亿元，运营效率提升60％、人力成本下降35％，因“盘活存量、效益显著”获中央资金优先支持。

这一转变要求地方政府重构项目谋划方法论：项目储备必须从“单个项目融资思维”转向“全局统筹思维”。项目谋划需发改、自然资源、生态环境、金融机构等多部门协同。项目单位需提前完成用地规划调整、环评审批、入驻企业意向协议签订等工作，确保项目“开工即可落地、落地即可见效”。

（三）“软建设”成为项目申报新维度

“软建设”指为保障项目落地实施必须同步推进的制度建设、专项规划、实施方案、跨部门协同机制等软性投入。广东省某冷链物流项目申报中央资金1.1亿元，除规划冷库建设外，同步设计“冷链追溯平台”，通过物联网实时监控货物温度，消费者可扫码查询溯源信息。这一“硬软结合”设计使项目在评审中脱颖而出，目前平台已接入20家企业，冷链损耗率降至5％以下。类似地，高标准农田建设需同步出台全流程管理导引，医养项目需配套户籍制度改革方案。

2026年项目申报必须将软建设内容深度融入实施方案，在项目可研阶段即明确政策创新、技术保障、人才支撑、后期运维等配套安排，形成“硬投资＋软建设”的完整逻辑链条。

三、专项债申报要点解析：在建优先与负面清单强化

2026年专项债申报呈现“门槛提高、投向精准、管理精细”三大特征。基于2025年多批次申报反馈，当前主要要求及侧重点已清晰显现。

（一）项目成熟度成为硬性门槛

当前专项债申报首要条件是项目在建或建设条件高度成熟。具体要求：可行性研究报告已获批复、土地、环评等建设条件全面落实、能够提供开工证明材料。尚未开工项目需提供详实的开工准备证明，包括施工图设计完成度、施工许可办理进度、设备采购合同签订情况等。

某市2024年申报的5个纯新建项目均因“可行性研究不充分、建设条件不成熟”被驳回；2025年该市提前推进某老旧工业园改造项目前期工作，完成用地规划调整、环评审批，并与10家企业签订入驻意向协议，项目以“已开工＋成熟度高”成功获得1.5亿元专项债支持，目前改造已完成30％，预计2026年投产可新增产值8亿元。

（二）负面清单执行刚性化

2026年专项债投向负面清单执行力度显著加强，明确禁止：楼堂馆所、形象工程、政绩工程、商业化产业项目、一般性房地产项目。申报方案中若涉及上述内容，实行“一票否决”。

政策导向要求专项债必须投向具有公益属性且具备一定收益能力的项目，优选领域：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政与产业园区、保障性安居工程、国家重大战略项目等。

（三）运营前置与收益夯实

产业园区、算力中心、冷链物流等项目申报时，必须提供未来入驻或使用企业的合作意向协议、详细使用协议或租赁合同，证明项目建成后具备稳定运营基础。收益测算方面，2026年审核将重点打击“虚增收益”行为。项目单位需科学测算全生命周期收益，收益覆盖倍数原则上不低于1.2倍。同时需制定收益未达预期时的应急预案。

四、创新融资模式深度应用：债贷结合与多元资本工具

在债务监管趋严、专项债额度收紧背景下，2026年政策性资金谋划必须突破单一融资路径依赖，构建“专项债＋银行贷款＋基金＋工具”的多元融资体系。其中，专项债用作资本金与债贷结合模式成为最核心的政策突破口。

（一）专项债用作资本金政策升级与应用实践

2019年6月政策首次出台，2024年12月25日国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）实现关键升级：可用作资本金领域从10个扩充至22个，以省为单位的比例上限从25％提升至30％。

以中部六省为例：2019年六省均未使用该政策，2020年起各省启动但差距显著。山西持续领先，2024年占比最高；安徽波动上升，2024年以5.88％居第二；湖南、江西、湖北、河南占比均较低。

2026年应用将呈现三大趋势：应用规模必然扩大，与政策性贷款组合成为满足项目资金需求的最优路径；乘数效应显著放大，用作资本金可按1：4杠杆撬动固定资产投资；政策组合路径清晰，专项债解决资本金，政策性银行（国开行、农发行）提供低成本长期资金。

（二）债贷结合模式的核心机制与操作要点

债贷结合是专项债与银行贷款协同融资的高级形态，形成“目标绑定、风险共控、效益互补”的闭环。2025年10月，湛江市出台《专项债券项目债贷联动机制工作方案》，系统构建  “15％＋25％＋25％”的融资格局：

• 15％资本金占比要求：以县（市、区）为单位，每批申报专项债券项目中用作项目资本金的规模占总体需求规模比重原则上不低于15％。这一要求强制地方政府提升资本金配置效率。
• 双25％联动机制：第一个25％要求国有企业承接的专项债项目，政策性银行贷款比例原则上应占总投资25％以上。第二个25％规定对金融贷款规模达到项目总投资25％以上的重大项目，在专项债券额度分配时给予倾斜支持。
• 激励约束措施保障落地：正向激励方面，市属国企获得政策性贷款后，市财政给予贷款贴息支持。负面约束方面，对债贷联动情况较差的地区，采取扣减额度、限制发行等措施。

（三）债贷结合项目的审核逻辑与风控要点

债贷结合项目需同时满足政府部门专项债审核与银行市场化融资审核双重标准，核心审核逻辑为 “政策合规性优先、财政可持续性兜底、项目收益自平衡” 。

银行审核核心维度：

• 1、政策合规性审查：项目必须纳入财政部政府性基金预算管理，发行主体需为市场化转型完成、存量隐性债务化解完毕的国有企业，禁止为融资平台名单内公司提供融资。
• 2、收益测算审慎性：银行要求提供独立第三方出具的《项目收益与融资自平衡方案》，测算全周期收益对专项债本息的覆盖倍数，通常要求不低于1.2倍。银行会深度复核现金流预测合理性，收益与融资期限是否匹配。
• 3、分账管理要求：设立专项债与银行贷款资金共管账户，分账核算两类资金收支。项目收益全额归集至监管账户，优先偿还专项债本息，剩余部分方可用于银行贷款还款。

现金流调节技巧：天然项目收益很难精准匹配还款需求，需通过专业策划实现优化。主要方法：一是拉长债券期限，将10年期债延长至20—30年，扩大运营期专项收入合计数；二是挖掘新增收入来源，识别被忽略的5—6种潜在收入。所有调节必须坚守合规底线。

五、专项债创新应用：基金化运作与工具多元化

2025年专项债政策创新超出传统项目建设范畴，向基金化运作、工具化补充延伸，为政策性资金谋划开辟新路径。

（一）专项债注资政府投资基金探索

2025年，北京、上海、广东、浙江等地试点专项债资金注入政府投资基金，全国合计发行规模已达520亿元。专项债规模持续扩大（2025年额度达4.4万亿元），但优质项目储备不足；政府投资基金资金来源受限；将专项债“债权投资”属性延伸至“财政性资金”属性，形成股权投资与债权投资协同。

• 操作模式：专项债资金作为政府出资注入基金，基金投向科技创新、产业升级等领域企业，基金收益用于偿还专项债本息。可发挥专项债低成本资金优势，为科技创新类企业提供长周期资本支持。
• 风险防范关键：必须避免专项债“一般债化”，严守项目收益自平衡原则。专项债支持基金必须明确最终投向的具体项目，这些项目需产生稳定的专项收入或政府性基金收入用于偿债。基金层面需建立透明的信息披露机制。

（二）新型政策性金融工具协同应用

2025年，国家创新设立政策性金融工具（如国开基础设施投资基金）。以湛江市东海岛供排水一体化工程为例，该项目通过国家审核获得1.5亿元政策性金融工具基金投放，成功撬动12亿元银行授信。

此类工具与专项债组合逻辑为：政策性金融工具解决项目资本金缺口（通常占总投资10％—15％），专项债解决剩余建设资金或补充资本金，银行贷款提供配套融资。工具资金通常期限较长（可达20年以上）、成本极低（接近同期国债利率）。

（三）在建续发项目管理规范化

2026年，在建项目续发专项债实行“备案制＋强化监管”双轨管理。已开工项目经省级政府批准可直接安排发行，同步报国家发展改革委、财政部备案，显著提升续发效率。

• 资金管理要求更严：省级财政部门建立定期调度机制，依托信息系统实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等情况，严防挤占、截留和挪用。

六、2026年政策性资金申报策略建议

（一）项目储备逻辑转型：聚焦“三个优先”。优先储备在建项目，确保资金到位即见效；优先策划存量改造项目，深挖智能化、绿色化升级潜力；优先集成软建设内容，将制度创新、数据平台、运维体系纳入项目整体。

（二）融资结构优化：用足“资本金＋债贷结合”政策。深入研究专项债用作资本金政策清单（22个领域），确保符合条件的项目资本金专项债占比不低于15％，力争达到30％上限。主动对接国开行、农发行，推动项目贷款占总投资的25％以上，形成“专项债作资本金（15％）＋政策性贷款（25％）＋专项债建设资金（60％）”最优结构。

（三）收益测算专业化：坚守合规底线。编制《项目收益与融资自平衡方案》，收益覆盖倍数严格控制在1.2—1.5倍合理区间。收益来源必须与项目运营直接相关，土地出让收入仅限专项债偿还，银行贷款偿还必须依靠项目经营性专项收入。

（四）风险防控前置：穿透式监管应对。项目单位需提前完成市场化转型，确保不属于融资平台名单，存量隐性债务彻底清零。建立资金使用与项目进度匹配度按季度监测机制，实际投资／计划投资比例低于80％时触发预警。专项收入连续两期缺口超20％时，启动应急预案。

七、结论

2026年政策性资金谋划，是在债务监管制度化、专业化全新框架下的系统性工程。财政部债务管理司设立，从根本上改变了地方政府债务管理的激励约束机制，项目申报的合规性、成熟度、效益性要求达到历史最高水平。专项债用作资本金、债贷结合、基金化运作等创新模式，为地方政府提供了多元融资工具箱，但所有创新均须以项目收益自平衡为不可动摇的底线。

地方政府必须摒弃“先拿钱、再开工”传统思维，转向“先成熟、再申报”新逻辑；放弃“铺新摊子”规模冲动，聚焦“盘活存量”效益提升；超越“硬件投资”单一视野，构建“软硬结合”综合方案。方能在债务监管趋严环境下，有效争取政策支持，推动地方经济高质量发展。

作者：李安琪
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