德泓智库 | “住建领域”专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资项目申报要点

作者：李安琪

2025年，地方政府专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资三大资金渠道持续发力住建领域，成为推动城市更新、保障性住房建设、基础设施升级的核心支撑。

一、地方政府专项债券：收益导向型基建的核心融资工具

（一）政策框架与核心依据

专项债券申报严格遵循“收益自平衡、公益性优先”原则，主要政策依据包括：

• 《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）：明确禁投清单、资本金政策及审核机制
• 《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）：规范棚改领域债券管理
• 《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号）：细化土地储备项目申报要求
• 《住房城乡建设部 财政部关于做好收购存量商品房有关工作的通知》（建保〔2025〕10号）：明确保障房领域债券使用规则

（二）支持范围与优先方向

1、重点支持领域

• 城市更新工程：地下管网改造（供排水/燃气/供热）、污水处理“厂网一体”、综合管廊建设；
• 保障性住房：存量商品房收购转化、老旧小区改造（含电梯加装）、棚户区改造续建项目；
• 产业配套基建：省级及以上产业园区基础设施、算力中心配套设施；
• 合规土地储备：符合国土空间规划的成片开发项目。

2、禁止投向领域：楼堂馆所、形象工程、一般房地产开发、非公益性产业项目。

（二）申报核心门槛

1、收益平衡要求

需通过政府性基金（土地出让金等）或项目专项收入（污水处理费、停车费等）覆盖债券本息，允许省级统筹财政补助实现区域平衡。申报时必须提交《项目收益与融资平衡方案》《财务评估报告》《法律意见书》，且中介报告需采用标准化模板简化编制。

2、合规性要件

• 纳入财政部专项债项目库，完成立项、用地预审、环评批复等前期手续；
• 地方政府债务风险等级为“低风险”，严禁新增隐性债务；
• 用作项目资本金的规模上限提升至债券总额的30%，优先支持智能化改造项目。

（三）申报流程优化与时间节点

注¹：试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省及河北雄安新区。《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）附件3。

（四）典型案例：荆州智慧城市管网项目

• 项目概况：总投资12.8亿元，其中专项债7.6亿元（30%用作资本金），建设5G融合强弱电管网180公里；
• 收益来源：管网特许经营权收入（年1.2亿元）+产业园区配套服务费；
• 成功关键：纳入省级“新基建示范项目库”，通过区域土地出让金溢价补充收益缺口，2024年6月获批发行。

二、超长期特别国债：设备更新与战略基建的政策抓手

（一）政策定位与资金规模

2024年我国发行1万亿元超长期特别国债，其中3000亿元专项支持大规模设备更新和消费品以旧换新，2025年政策进一步扩围至地下管网、二次供水设施等领域，住建领域成为核心受益板块。（二）支持范围与重点方向

1、设备更新专项

• 基础设施智能化改造：城市地下管网、老旧电梯、污水处理设备、垃圾处理设施升级；
• 高端设备应用：电子信息、安全生产、设施农业等领域技术装备更新

2、消费品以旧换新

• 交通设备：老旧营运货车（国四及以下）报废、新能源公交车及动力电池更换；
• 家居消费：家电、数码产品以旧换新，地方可叠加补贴政策；

3、战略安全项目

• 粮食能源安全、区域协调发展相关重大基础设施，与住建领域的城乡统筹项目形成政策衔接。

（三）申报核心要求

1、政策适配性：必须符合“两新”（新型基建、新型城镇化）战略导向，设备更新项目需采用高端化、绿色化技术（如能效2级及以上设备）；

2、绩效刚性约束：需明确全生命周期绩效指标，例如设备更新项目需承诺“能耗降低率≥15%”“故障率下降30%”；

3、资金配套要求：中央与地方按比例分担，东部地区中央承担85%、中西部分别为90%、95%。

（四）评审与申报规范

1、分级评审机制：城市更新类项目由财政部、住建部联合评审，侧重机制创新；设备更新项目由国家发改委统筹，向成效突出地区倾斜；

2、材料核心要件：设备采购清单（含技术参数）、改造前后效益对比方案、补贴资金发放细则，严禁与中央预算内投资重复申报。

（五）典型案例：北京石景山老旧电梯更新项目

• 项目实施：改造50台15年以上老旧电梯，总投资1200万元，获国债补贴750万元（每台15万元）；
• 创新点：采用“电梯+物联网监测”一体化方案，建立电梯全生命周期管理平台；
• 成效：2025年春节前完工，居民出行满意度从62%提升至98%，入选住建部设备更新示范案例。

三、中央预算内投资：公益性基建的直接补助渠道

（一）专项支持体系与范围

2025年首次设立“城市更新专项”，形成四大支持板块：

（二）申报刚性条件

1、前期手续完备性：完成审批/备案、用地规划、环评批复，投资完成比例≤70%；

2、资金落实要求：地方配套资金出具承诺函（需明确到位时限），不得通过融资平台变相举债；

3、排他性原则：同一项目不得申请其他中央财政资金，例如城市更新项目不得同时申报专项债补助。

（三）竞争性选拔流程

1、城市更新专项选拔：省级推荐→书面评审（占比40%）→现场答辩（占比60%）→公示入围（全国不超过20个城市）；

2、补助标准：东部城市8亿元/个、中部10亿元/个、西部及直辖市12亿元/个，分3年拨付。

（四）典型案例：浙江萧山广德小区改造项目

• 资金构成：总投资1.34亿元，获中央预算内投资3720万元，地方配套9704万元（撬动比例1:2.5）；
• 建设内容：改造雨污管网1.9万米、新增车位896个、建设养老服务中心875㎡；
• 机制创新：建立“居民议事+按效付费”机制，污水收集率从78%提升至95%，获2025年省级示范工程。

四、三类资金的统筹运用与共性操作要点

（一）资金组合策略

互补型组合：专项债券（资本金）+ 超长期特别国债（设备采购），如城市更新项目中，债券解决土建资金，国债支持智能化设备更新；

梯次型申报：中央预算内投资（前期启动）→ 专项债券（中期建设），如保障性住房项目先获补助完成征地，再发债券推进建设。

（二）全生命周期管理要求

1、项目储备：提前纳入国家重大建设项目库，完成可行性研究报告审批，专项债项目需提前6个月开展收益评估；

2、绩效监控：按季度报送资金使用进度、绩效目标完成情况，城市更新项目需每年开展居民满意度调查；

3、监管问责：违规使用资金将被全额收回，且3年内不得申报同类项目（财办建〔2024〕46号）。

（三）区域差异化申报重点

• 超大城市：聚焦城市更新样板区建设，突出“机制创新+科技赋能”；
• 中西部城市：侧重保障性住房、冷链物流等补短板项目，用好更高比例的中央补助；
• 产业园区所在城市：优先申报专项债支持的产业配套基建，叠加国债设备更新补贴。

五、申报策略与风险防控体系

（一）高成功率申报策略

1、项目谋划阶段

• 紧扣政策窗口期：例如城市更新专项需在2025年4月30日前完成省级推荐；
• 强化收益设计：专项债项目可通过“基础设施+物业开发”提升收益能力（如老旧小区改造配建便民商业）。

2、材料编制阶段

• 突出政策契合性：在实施方案中专项列明“符合国办发〔2024〕52号第X条”等依据；
• 量化成效指标：用“新增停车位XXX个”“污水处理能力提升XXX万吨/日”等数据替代模糊表述。

3、部门协同阶段

建立财政、住建、发改“三部门联动机制”，提前对接省级主管部门获取评审标准。

（二）三大核心风险防控

1、债务风险：专项债项目需确保未来5年政府性基金收入覆盖本息1.2倍以上，省级政府承担兜底责任；

2、合规风险：严格核查用地手续（如存量用地需出具闲置土地处置证明）、环评批复（涉及水源保护区的项目需专项论证）；

3、绩效风险：建立动态调整机制，例如设备更新项目若未达能耗目标，需及时更换设备型号。

六、2025年申报政策的核心变化与应对

1、专项债管理优化：“自审自发”试点扩围、资本金比例提升至30%，试点地区可缩短申报周期2-3个月；

2、国债支持扩围：新增地下管网、二次供水设施，福州已出台“居民20%+政府40%+企业40%”的成本分担模式；

3、预算内投资创新：城市更新专项实行竞争性选拔，需在申报方案中突出“可复制模式”（如存量用地盘活机制）。

应对建议：及时跟踪政策，重点关注财政部、住建部季度政策解读会，提前3个月完成项目前期手续。

结语

住建领域三类资金申报已进入“政策精准匹配+绩效刚性约束”的新阶段。项目申报需紧扣“公益性底色、市场化逻辑、创新性机制”三大原则，通过专项债解决收益性项目融资、国债支撑设备升级、预算内投资补齐民生短板，形成资金合力。

作者：李安琪
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