原创 | 城市更新背景下，住建领域项目谋划与政策性资金申报策略

随着我国城镇化进程进入存量提质改造与增量结构调整并重的新阶段，住建领域项目谋划正经历从“单体开发”向“系统更新”的范式转换。本文系统梳理住建领域八大项目类型，深入解析中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等多元化资金渠道的申报逻辑与适配策略。研究发现，成功的项目谋划需建立“政策契合度-项目成熟度-资金拼盘合理性”三维评估体系，通过“体检先行、规划统领、资金统筹、产业联动”的实施路径，实现公益性项目与经营性项目的有机平衡。

关键词：城市更新；住建领域；政策性资金；项目谋划；中央预算内投资；超长期特别国债

一、战略背景：城市更新时代的住建领域转型逻辑

（一）发展阶段转换：从规模扩张到内涵提升

我国城镇化率已于2024年达到67%，提前实现“十四五”规划目标，标志着城市发展正式从高速扩张的“上半场”转入提质增效的“下半场”。这一转换并非简单的速度调整，而是发展逻辑的根本性变革：经济增长从高速转向中高速，产业结构持续优化升级，人民群众对美好生活的需求日益增长，对城市功能、公共服务、人居环境提出了更高要求。

在此背景下，住建领域面临双重任务：既要解决历史欠账——据住建部调查摸底，全国2000年底前建成的需改造城镇老旧小区约22万个，体量巨大、改造需求迫切；又要应对新型挑战——城市生命线安全、智慧化治理、绿色低碳转型等新兴需求。2024年全国实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，“十四五”时期累计改造城镇老旧小区24万多个，加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个，更新改造地下管网84万公里。这些数据表明，住建领域已成为稳增长、补短板、惠民生的重要抓手。

（二）政策体系重构：从试点探索到制度治理

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确了8项重点任务和6项保障政策，提出到2030年的发展目标，标志着城市更新从“试点探索”转向“规则治理”。同期，住建部办公厅印发《城市更新规划编制导则》，建立了“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级规划体系，要求城市更新专项规划期限一般为5年，与国民经济和社会发展规划期限保持一致。

在资金保障层面，形成了“中央引导+地方主导+市场参与”的多层次资金保障体系。2025年资金规模近万亿元，涵盖中央预算内投资、专项债、超长期特别国债、政策性金融工具等核心渠道。国家发改委数据显示，“十四五”以来已累计安排超过4700亿元中央预算内投资，2024年以来安排超长期特别国债资金超过2900亿元支持城市地下管网建设改造。

（三）谋划理念升级：从项目思维到系统思维

传统项目谋划往往聚焦于单一项目的可行性论证，而在城市更新时代，必须建立“片区统筹、系统谋划、全生命周期管理”的新理念。住建部《关于全面开展城市体检工作的指导意见》（建科〔2023〕75号）明确提出“一年一体检、五年一评估”的工作机制，要求地级及以上城市全面开展体检工作，形成体检问题清单5万多个、整治建议清单4万多个。

这种转变要求项目谋划必须实现三个维度的拓展：空间维度上，从单一小区、单一街区向片区级综合开发转变；时间维度上，从短期建设向“投建管运”全周期转变；要素维度上，从财政资金单一投入向“财政资金+金融资本+社会资本”多元拼盘转变。只有实现这种系统性转型，才能在当前政策环境下成功获取政策性资金支持。

二、项目分类：住建领域的八大核心项目类型与政策适配

基于住建部办公厅发布的《城市更新典型案例经验做法（第二批）》及最新政策导向，结合资金申报的实际操作要求，本文将住建领域项目划分为八大类型，并分析其政策适配性与资金渠道选择。

（一）城镇老旧小区改造类：民生底板的系统性重塑

1、政策边界与支持范围

根据国家发改委《保障性安居工程配套基础设施中央预算内投资专项管理办法》（发改投资规〔2022〕910号）及《中央预算内投资项目谋划指南（2025年版）》，老旧小区改造支持对象为2005年底前建成的小区，优先支持2000年底前建成项目。2025年全国住房城乡建设工作会议明确提出，要“全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务”，标志着该领域进入收官攻坚阶段。

支持内容涵盖三大板块：基础设施更新（燃气、排水、供水、供热管网，道路、照明、供电、消防、安防系统）；公共服务设施完善（社区综合服务站、便民市场、文化体育场地、无障碍及适老化设施、停车设施）；楼本体改造（加装电梯、屋面防水、楼道修缮、建筑节能改造）。

2、资金配置与申报要点

老旧小区改造资金采取“中央补助+地方配套+居民自筹+社会资本”的多元拼盘模式。中央预算内投资补助比例根据地区差异有所不同，单个项目支持规模不低于500万元，不高于1亿元。2025年城市更新专项中央预算内投资为800亿元，支持550万户居民改造。

申报关键要点包括：项目必须纳入住房城乡建设部与各省确定的年度目标任务；计划新开工项目前期工作条件成熟，在建项目各项建设手续完备；地方建设资金需由当地政府或财政部门出具资金到位承诺函；严禁将主干道、主管网等与小区不相关的城镇基础设施项目打包申报。

3、典型案例解析

重庆市江北区塔坪片区老旧小区改造项目入选住建部第二批城市更新典型案例。该项目涉及44栋房屋、1487户居民（含72个单元、3227人），总投资1.30亿元（中央财政0.20亿元、区级财政0.50亿元、社会投资0.60亿元），2021年9月开工，2023年12月竣工。

项目创新做法：开展城市体检精准施策，从“住房、小区、社区”三个维度构建“基础+特色”双重体检指标体系；推行“大物业”模式，将住宅、社区商业、市政道路、街区纳入统一物业管理范畴，打造“街区物业”模式；整治飞线、消除隐患、雨污分流作为主攻方向；引导居民自主更新，激活区域经济活力，引入100余家文创店铺，实现房屋租金翻番，成为潮流文创街区。

（二）城中村改造类：存量空间的结构性优化

1、政策扩容与实施范围

城中村改造政策经历显著扩容。2024年，城中村改造扩围至300多个城市，实施城中村改造项目1790个，建设筹集安置住房161.7万套。2025年，住建部明确在新增100万套的基础上继续扩大城中村改造规模，推进货币化安置，对群众改造意愿强烈、条件比较成熟的项目重点支持。

国家发改委申报指南明确，城中村改造支持对象为300万人口以上大城市主城区的集体用地城中村，支持内容包括：城中村范围内住房的基础设施改造及公共服务设施建设；与城市主干网衔接的道路、公共交通、通信、供电等城镇基础设施配套项目；产权归政府所属的住房可适当支持抗震加固或拆除重建。

2、资金筹措与风险管控

城中村改造资金需求巨大，必须严格防范地方政府隐性债务。2024年中央明确允许把城中村改造纳入专项债券支持范围，2024年发行的新增专项债中投向城中村改造的规模约286亿元。同时，可通过政策性开发性金融工具补充资本金，鼓励金融机构提供配套融资。

实操中需特别注意：项目必须纳入国家300个改造计划名单（2025年新增50个城市）；严禁大拆大建，坚持“留改拆”并举；不得将教育、医疗等纯公益设施打包申报；需明确安置房源或货币化安置方案，确保居民合法权益。

3、广州模式的经验启示

广州市出台《关于城中村改造项目规划建设保障性住房的意见》（穗建规字〔2025〕6号），明确城中村改造地块除安置房外的住宅用地规划建筑面积，应当按照不低于10%的比例建设保障性住房。这一做法既落实了城中村改造与保障性住房建设相结合的政策要求，又增加了保障性住房供给，实现了社会效益与经济效益的统一。

（三）城市地下管网改造类：安全韧性的基础性工程

1、战略定位与市场规模

城市地下管网被称为城市的“生命线”，其改造升级是提升城市安全韧性的关键。2024年9月，住建部办公厅、国家发改委办公厅印发《城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案编制指南》（建办城〔2024〕44号），明确未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。2024年，全国完成燃气管道老化更新改造6.1万公里，全年累计建设改造各类管网16.3万公里。

2025年超长期特别国债总规模1.3万亿元，其中8000亿元用于“两重”建设（含地下管网），另有1350亿元明确专项用于城市地下管网改造；2025年城市更新专项中央预算内投资为800亿元，支持550万户居民改造。

2、资金渠道与申报策略

地下管网改造项目可适配的资金渠道最为丰富：

• 超长期特别国债：2024年安排7000亿元超长期特别国债用于“两重”项目，支持城市地下管网更新改造超过8万公里。2025年安排8000亿元超长期特别国债支持“两重”建设，城市地下管网更新改造为重点支持领域。
• 中央预算内投资：重点支持城市燃气、供排水、供热等地下管网改造，以及城市内涝治理、地下综合管廊建设等。
• 中央财政奖补：2024年首批15个城市获评城市更新示范城市，示范期内中央财政定额补助总额30亿元，重点支持城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造；2025年起按区域分档补助，东部城市单市补助不超过8 亿元、中部不超过 10 亿元、西部及直辖市不超过 12 亿元。

申报需注意：项目需纳入地方《城市地下管网及设施建设改造实施方案》；优先支持已开工或年内可开工项目；单个项目申请资金不低于500万元（建议3000-5000万元）；鼓励统筹谋划同类项目，避免“小而散”。

3、北海市案例的资金统筹经验

北海市成功争取2024年、2025年超长期特别国债资金共计4.15亿元，专项用于城市地下管网建设改造工程。该市建立“即审即付”快速通道，2024年精准拨付国债资金2.86亿元。截至2025年底，排水类国债项目已累计完成排水管网建设14.1公里，改造混错接点70个。其核心经验在于：紧密围绕城市发展亟需和民生关切痛点科学筛选项目；建立国债资金使用全过程监管机制；确保资金精准安全高效使用。

（四）保障性租赁住房类：住房体系的结构性补充

1、政策目标与建设任务

保障性租赁住房是解决新市民、青年人、农民工住房问题的重要途径。2024年，全国建设筹集配售型保障性住房、保障性租赁住房和公租房共计172.2万套（间），一大批新市民、青年人、农民工住房问题得到解决。2025年《政府工作报告》明确要求“适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’；增加保障性住房供给，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，配售型保障房要加大力度，再帮助一大批新市民、青年人、农民工等实现安居”。

2、资金适配与运作模式

保障性租赁住房项目可申请中央预算内投资，补助资金比例根据项目性质和年度政策要求确定，具体标准以当年国家发改委、住建部相关申报通知为准。企业投资项目或建设内容仅包含配套基础设施的政府投资项目，补助比例按相关规定执行。

此外，可通过以下方式拓宽资金渠道：利用存量土地和房屋建设，降低土地成本；发行基础设施REITs盘活存量资产；争取开发性金融支持，国开行、农发行提供中长期贷款。2025年，自然资源部、财政部联合发布土储专项债券相关政策，明确土储专项债可用于收购存量商品房作保障性住房，具体发行规模按年度预算安排执行。

（五）城市危旧房（棚户区）改造类：安全底线的兜底性工程

1、改造对象与实施标准

城市危旧房改造支持对象为国有土地上C、D级危房（优先D级）、2024年前纳入国家计划的棚改收尾项目。2024年，全国改造城市危旧房7.4万套（间）。2025年《政府工作报告》明确提出“加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，在新增100万套的基础上继续扩大规模”。

2、资金申报与风险防控

危旧房改造项目可申报中央预算内投资城市更新专项，具体补助比例根据项目性质、地区类别及年度投资政策确定。

申报需满足以下要求：项目纳入当地城市更新年度计划；落实资金来源，确保项目顺利实施；严禁大拆大建，坚持“留改拆”并举；不得将房地产开发、楼堂馆所建设、城市形象工程等国家政策限制或禁止性内容打包申报；需制定明确安置方案，切实保障居民合法权益。

（六）老旧街区（厂区）改造类：存量资产的活化利用

1. 改造模式与功能转型

老旧街区（厂区）改造重点支持老旧街区和老旧厂区的基础设施改造，配套建设道路、绿化、照明、供电、消防、安防等基础设施，以及社区综合服务、文化体育、停车等公共服务设施。改造模式从简单的“物理更新”转向“功能再造”，通过工业遗存活化、文旅赋能、产业导入，实现存量资产的价值提升。

2. 资金适配与收益平衡

该类项目可申报中央预算内投资城市更新专项，也可申请地方政府专项债。专项债可采用“组合开发”模式，如将城中村改造与周边商业用地开发收益统筹平衡，或老旧厂区改造与产业导入相结合，实现项目收益自平衡。

3. 首钢老工业区更新案例

北京市首钢老工业区（北区）更新项目入选住建部城市更新典型案例。该项目通过工业遗存活化与科技创新融合，打造工业遗存特色鲜明的智慧园区，实现产城融合与职住平衡。项目采用“轻量化”“低介入”设计保留工业建筑，应用绿色低碳技术，将工业用地调整为研发设计用地，构建产业服务、商旅文旅、配套服务多元运营模式。

（七）城市基础设施更新改造类：智慧化与绿色化升级

1、建设内容与投资重点

城市基础设施更新改造涵盖供水管网漏损治理、燃气管道更新、排水防涝设施建设、智慧水务、城市生命线工程等领域。2024年，国家发改委与住建部选定一批城市（县城）重点推进公共供水管网漏损治理，并通过中央预算内投资予以支持。

2、技术创新与资金适配

该类项目强调“智能化+绿色化”改造，鼓励配套物联网监测系统，提升管网运行效率，支持使用低碳材料、分布式污水处理设施、渗漏修复技术等。资金渠道包括：中央预算内投资优先支持公益性建设内容；超长期特别国债支持“两重”建设；绿色信贷依托项目环保属性获取优惠贷款；智慧化改造项目可申请新型基础设施专项支持。

3、数字住建与城市生命线工程

2024年，住建部办公厅印发《“数字住建”建设整体布局规划》，明确到2027年底，城市生命线安全工程建设取得显著成效，地级及以上城市基本建成城市生命线安全工程。2024年7月，住建部办公厅印发《城市生命线安全工程（地下管网）建设指南》，明确燃气、排水、供水、供热、桥梁、隧道、综合管廊等7类场景的建设要求。

（八）城市生态修复与历史文化保护类：品质提升的内涵式工程

1、支持范围与实施要求

城市生态修复支持内容包括自然生态修复与环境治理、城市生态基础设施建设、生物多样性保护与生态提升。历史文化保护支持内容包括文化遗产资源调查与摸底、保护体系与机制建设、保护修缮与活化利用、文化传承与风貌管控。

2、资金适配与模式创新

该类项目可申报中央预算内投资，也可申请地方政府专项债支持。历史文化街区保护项目可申请国家文化公园建设、文物保护等专项资金，具体支持比例按项目类型和年度政策确定。

南京市颐和路历史文化街区保护更新项目、青岛市四方路历史文化街区保护更新项目等入选住建部典型案例，其核心经验在于：建立“先调查后建设”“先考古后出让”的保护前置机制；采用“微更新”方式保留历史文脉；通过功能转换实现可持续运营。

3、强制性规范依据

历史文化保护项目建设需遵循《城乡历史文化保护利用项目规范》（GB 55035-2023），该规范为强制性工程建设规范，于2023年12月1日起实施，对历史文化街区的保护范围、建设控制、活化利用等提出了强制性要求。

三、资金渠道：政策性资金的配置逻辑与申报策略

（一）中央预算内投资：公益性项目的核心支撑

1、资金规模与配置方向

2025年，中央预算内投资总规模为7350亿元，其中城市更新专项资金约800亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造、城中村改造、市政设施安全改造等领域。该资金为无偿拨款，不新增地方债务，对项目收益无强制要求，是公益性项目最核心的资金来源。

2、申报条件与审核要点

申报项目需满足以下条件：纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；完成可研批复、用地规划、环评节能等前期手续；计划新开工项目前期工作条件成熟，在建项目实物工程量完工率不超过80%；地方建设资金落实，需提供资金到位承诺函；项目单位未被列入严重失信主体名单。

审核要点包括：政策合规性（是否符合专项支持范围）、项目成熟度（前期手续是否完备）、资金拼盘合理性（各渠道资金是否落实）、示范效应（是否具有可复制性）。特别注意：同一项目可统筹申报不同渠道资金，但需严格区分建设内容，避免重复安排；已完工或投资完成额超过80%的项目不得申报。

（二）超长期特别国债：国家重大战略的资金保障

1、政策定位与资金规模

超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（“两重”建设），2024年安排7000亿元，2025年规模进一步扩大至1.3万亿元。在城市更新领域，重点支持城市地下管网建设改造、城市排水防涝提升工程、污水处理“厂网一体”建设等。

2、支持方式与申报策略

超长期特别国债根据项目性质和收益情况确定支持比例，重点聚焦“两重”建设，包括科技自立自强、粮食能源安全、人口高质量发展、城市更新等领域。

申报需注意：项目需纳入国家级规划或“十四五”重大项目库；优先支持已开工或年内可开工项目，已完工项目不得申报；单个项目投资规模建议不低于5000万元，鼓励打破行政区域限制，统筹谋划跨区域、跨领域同类项目；需充分论证项目的国家战略属性、长期社会效益和资金拼盘完整性。

（三）地方政府专项债券：收益性项目的重要补充

1、政策优化与投向拓展

2024年国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入负面清单的项目均可申请，并明确支持专项债用作城市更新项目资本金。2024年发行的新增专项债中，部分投向棚户区改造、老旧小区改造、城中村改造等城市建设领域。2025年，土储专项债重启，可用于收购存量商品房作保障性住房、盘活闲置土地，具体发行规模按年度预算安排确定。

2、收益平衡与风险管控

专项债项目需具备收益自平衡能力，偿债来源为项目对应的政府性基金收入和专项收入，本息覆盖倍数原则上不低于1.2倍。实操中可采用“肥瘦搭配”模式，将公益性项目与经营性项目统筹谋划，如老旧小区改造配套商业设施、城中村改造与周边产业开发相结合等。

申报需注意：严禁投向楼堂馆所、房地产开发（除保障性住房外）、一般竞争性产业；实行投向领域“负面清单”管理；在11个试点省份实行“自审自发”机制，省级政府审核后可直接发行，其他地区仍按现行规定办理。

（四）政策性开发性金融：市场化融资的关键渠道

1、国开行与农发行的差异化定位

国家开发银行重点支持城市地下管网改造、城市生命线工程、智慧停车、燃气供热改造等领域，提供中长期信贷支持。农业发展银行聚焦城中村改造、保障性住房建设、历史文化街区保护等领域，如通过专项借款等方式支持相关项目建设。

2、融资模式与配套政策

政策性银行贷款期限一般可达20-30年，利率较商业贷款优惠，可有效降低项目融资成本。此外，可探索投贷联动模式，通过政策性金融工具与银行贷款组合，支持城市更新重大项目建设；鼓励采用政府引导、市场运作的方式，吸引社会资本参与。

四、谋划方法论：从项目生成到资金落地的系统路径

（一）体检先行：建立问题导向的项目生成机制

城市体检是项目谋划的基础。目前全国地级及以上城市已全面开展体检，形成住房、小区、社区、街区等多维度体检成果。体检形成的“问题清单”和“整治建议清单”直接转化为项目储备。

实操要点：建立“城市体检—专项规划—项目库”的传导机制；体检指标应涵盖住房、小区、社区、城区四个维度；优先将涉及公共安全和民生保障的问题纳入改造计划；对居民意愿强烈且存在安全隐患的项目优先纳入。

（二）规划统领：构建层级分明的实施体系

依据住建部《城市更新规划编制导则》，建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系。专项规划明确更新目标、重点任务和重大项目，作为申请中央资金、专项债和项目贷款的依据；片区策划针对重点更新区域，明确实施范围、更新方式、资金平衡方案；项目实施方案细化到具体项目，明确建设内容、投资规模、实施时序。

（三）资金统筹：设计多元拼盘的融资方案

成功的项目谋划必须解决“钱从哪里来”的问题。建立“财政资金+金融资本+社会资本”的多元拼盘机制：财政资金发挥撬动作用，争取中央预算内投资、超长期特别国债、中央财政奖补；金融资本提供中长期支持，对接政策性银行贷款、绿色信贷、专项借款；社会资本通过特许经营、政府和社会资本合作新机制、REITs等方式参与经营性项目。

资金拼盘设计需注意：公益性项目与经营性项目统筹实施，实现整体平衡；严禁新增地方政府隐性债务，严格区分政府投资与企业投资；做好跨年度资金统筹，确保资金下达后可立即拨付使用。

（四）产业联动：实现基建与产业的协同发展

项目谋划应紧扣地方产业发展规划，前瞻布局配套基础设施，形成“基建支撑产业、产业带动基建”的良性格局。以产业园区为例，需同步谋划市政配套、新能源基础设施、环境治理设施，确保项目建设进度与企业入驻进度同步，避免“基建滞后于产业”。

五、风险防控与合规要点

（一）政策合规红线

• 严禁大拆大建：城中村改造、老旧小区改造必须坚持“留改拆”并举，杜绝“面子工程”“形象工程”；
• 严禁新增隐性债务：不得通过政府购买服务、违规举债等方式变相融资，政府投资需纳入年度财政预算及中长期财政规划；
• 严禁虚假申报：不得将已完工项目、房地产开发项目、楼堂馆所项目打包申报中央资金。

（二）资金使用规范

• 专账管理：中央资金实行专账管理，在线监控资金流向；
• 绩效导向：建立全过程绩效管理，支出进度慢的地区将被扣减下年度额度；
• 审计监督：严格实施国库集中支付，确保资金直达项目单位，接受全过程审计监督。

（三）项目质量管控

• 前期手续完备：必须完成可研批复、用地规划、环评节能等手续，确保投资计划下达后可开工建设；
• 建设规模合理：建设规模明显超出地方实际需求、投资造价明显不合理的项目不得申报；
• 居民参与充分：老旧小区改造、城中村改造需充分征求居民意见，确保“改不改、改什么、怎么改”由居民商量着定。

六、结论与建议

住建领域项目谋划是一项系统工程，需要政策理解、技术支撑、资金运作、风险管控等多方面能力的集成。

第一，建立”政策跟踪—项目储备—资金申报”的常态化机制。 密切关注国家发改委、住建部、财政部发布的政策文件与申报通知，提前启动项目前期工作，确保申报窗口期来临时项目具备申报条件。

第二，坚持“体检先行、规划统领”的科学路径。 依据住建部《关于全面开展城市体检工作的指导意见》和《城市更新规划编制导则》，将城市体检作为项目生成的源头，依据体检问题清单编制专项规划，再细化到具体项目，形成”问题—规划—项目—资金”的完整链条。

第三，掌握“资金拼盘、收益平衡”的核心技能。 针对不同项目类型，灵活组合中央预算内投资、超长期特别国债、专项债、政策性贷款等资金渠道，通过统筹公益性项目与经营性项目实现整体平衡，严禁新增隐性债务。

第四，注重“示范引领、经验推广”的长效价值。 积极争取纳入住建部城市更新典型案例，形成可复制、可推广的模式，既有利于获取后续资金支持，也能提升城市品牌影响力。

城市更新时代，住建领域项目谋划需要深刻理解政策逻辑、精准把握资金导向、系统谋划实施路径，才能在激烈的竞争中成功获取政策性资金支持，推动城市高质量发展。

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