德泓观察 | 土储专项债谋划要点
2024年10月12日的国新办发布会，财政部明确专项债券可以用于新增土地储备项目土储专项债。这也是时隔五年之后，土储专项债再次启动。由于土地收入是地方政府主要收入来源，土储专项债自发行伊始，就成为专项债重点投入领域。2018年，土储专项债的发行规模就占到了当年专项债发行规模的35.8%。其后为了引导财政资金更好地服务实体经济和规范财政预算管理，2017年9月，国常会要求“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，自此，各地纷纷叫停了土储专项债的申报和发行工作。当前在房地产市场发生根本性变化和地方政府收入压力不断加大的前提下，土储专项债的重启将有利于缓解地方债务压力和提升专项债资金使用效率。
土储专项债的定义
根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称62号文）要求，土地储备即“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”整个土地储备工作一般会包含土地调查、评估、规划、收购、管理、入库一系列程序。
土储专项债与其他专项债券品种的不同之处，在于其收入来源主要为项目所对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入。而其所获得的土地出让收入需纳入政府性基金预算管理，作为项目还本付息的来源。
本次土储专项债优先支持范围
2024年10月17日，自然资源部在国新办发布会上表示，对于允许专项债用于土地储备的具体支持范围，“将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。”
据此，本次土储专项债重点支持的范围，应是已经以出让方式取得土地使用权后，因为资金等法定原因无力履行出让合同，且较难转让的经营性建设用地。但是需要提醒的是，结合《闲置土地管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》《房地产管理法》的要求，如果是因企业原因，未动工开发满两年的项目，市、县国土资源主管部门是有权无偿收回国有建设用地使用权的。
闲置存量土地收购程序
各地的闲置存量土地收购程序会略有不同，通常来说，一般会有以下几个步骤：
第一步、收购申请。即原国有建设用地使用权人可向当地土储中心提出土地收购申请。土储中心根据土地使用权人提供的不动产权证等相关附件，确定收购对象。
第二步、实地核查。当地土储中心会同有关单位，对拟收购土地的面积、四至范围、用途、权属及所依附着的建（构）筑物等情况进行实地测量和权属界定。
第三步、规划设计。当地土储机构根据实地核查结果，向有关部门征求意见，并向规划部门申请办理建设用地红线图和规划设计条件。
第四步、价格评估。选择有资质的评估机构对拟收购土地费用进行评估测算，经原用地所有权人认可后，在有关部门审查备案，并确定补偿费用。
第五步：土储中心根据前期准备工作，提出土地收购的实施方案，经自然资源和规划局审定，报地方政府批准。
第六步：土储中心与拟收购对象签订收购合同后，支付土地收购费用，完成土地交付后，实现土地入库储备。
收购土地标准
一、所收购土地必须是产权清晰的土地。根据《土储管理办法》“对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。”二、所收购土地需符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划。
申报主体自然资源和规划局、土储中心等。
项目收入
土地出让收入：与棚改专项债等专项债券品种不同，土储专项债的收入来源基本只有项目相对应的土地出让收入，并不会产生相关配套收入。根据62号文要求，土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到具体项目。项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、资金平衡方案等情况。土储专项债的收入、支出，还本、付息、发行费用等需要纳入政府性基金预算管理。
项目打包土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。
债券期限
由于土储项目一般不涉及后期运营，根据土储建设期限和土地出让收入回收周期的特点，土储专项债的发行期限，原则上不超过5年，具体可根据项目周期和管理要素等特点，报省级财政部门确定。
土储专项债的落地难点
一、收购价格的确定。收购价格过高的话，一旦未来出让收入难以覆盖前期资金投入，将造成实施主体无法偿还到期债券本金的情况。价格过低，那么房企以及其背后的一系列债权人将蒙受损失。
二、土地权属关系是否清晰。不少土地目前处于抵押状态，债权关系较为复杂。
三、房地产市场发展存在分化现象。弱能级区域的房地产发展前景不明，也会影响各方收储积极性。
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