德泓智库 | 2025年新型政策性金融工具：申请流程及审核要点

作者：李安琪

作为国家稳增长政策体系的重要创新，新型政策性金融工具通过“准财政”属性与市场化运作的有机结合，正在成为破解项目资本金约束、撬动社会资本的关键抓手。从推进进度来看，新型政策性金融工具最快将于8月份落地。本文基于最新政策文本与实践案例，系统解析工具的制度设计、申请流程及审核要点以供参考。

一、政策背景与工具定位

2025年上半年我国GDP增速达5.3%，超额完成全年5%的预期目标，但经济复苏基础仍需巩固。在此背景下，新型政策性金融工具作为国家“稳增长、促投资”的核心政策创新，通过“准财政”属性补充项目资本金，成为衔接财政政策与金融工具的关键纽带。该工具由国开行、农发行、进出口银行三大政策性银行主导运作，首批规模5000亿元，预计撬动社会资本约6万亿元，重点服务科技创新、消费升级、外贸稳定三大战略方向，兼顾传统基建领域，其落地实施将为下半年经济增长提供重要支撑。

从政策演进来看，新型政策性金融工具与2022年基建导向的政策性金融工具存在显著差异：前者更强调“高质量发展导向”，聚焦新质生产力培育；后者以传统基建补短板为核心。两者在运作模式上虽均采用“基金+配套贷款”机制，但新型工具通过优化投资结构、拓展服务领域、完善退出机制，进一步提升了政策精准性与市场化程度。

二、投向领域与支持重点：国家战略的落地载体

4月份政治局会议提出建立新型政策性金融工具，聚焦科技创新（低空经济、数字经济等）、消费升级（文旅融合、智慧养老）、外贸稳定（优化供应链等）三大核心方向，兼顾传统基建。

6月底新型政策性金融工具相关实施方案已在征求意见，一些地方正对标征求意见稿储备项目，最终投向领域并未公布。根据公开的网络资料整理新型政策性金融工具投向领域以供参考，详细领域请咨询当地发改。具体投向如下：

（一）八大领域的差异化支持

表：新型政策性金融工具八大领域31个子项目

不难发现，八大领域31个子项目与地方政府专项债、中央预算内投资和超长期特别国债均有重合，这也正印证了新型政策性金融工具与财政政策工具的协同。

（二）政策性银行支持侧重

三家政策性银行的基金支持方向有侧重、无限定。具体侧重为：

国开行：以基础设施、制造业为核心，重点支持综合交通枢纽、产业园区升级、先进制造业集群项目。

农发行：聚焦乡村振兴与城乡融合，优先支持现代种业、农村路网、城乡供水一体化等项目。

进出口行：侧重对外开放与制造业，重点服务跨境物流、外贸产业园区、先进制造业出口配套项目。

三、运作模式与操作流程：从项目筛选到资金投放全流程

新型政策性金融工具的运作体系体现了“政府引导、市场运作”的原则，形成从项目储备到资金退出的全流程闭环管理。其核心机制可解构为项目筛选、准入标准、投资方式、期限管理等关键环节。

（一）项目筛选：两类通道并行，优先成熟项目

项目筛选以“拉动投资、尽快开工”为核心目标，要求申报项目为当年新开工或在建项目，且行政审批手续完备。具体分为两种通道：

• 绿色通道：获批超长期特别国债、中央预算内投资的项目，或纳入全国重点民间投资项目库的项目，直接列为备选项目，无需额外审核；
• 常规上报通道：地方按投向领域梳理储备项目（如省重点项目、拟纳入专项债的项目等），经地方发改部门上报、部委审核后，由国家发改委推送至三大政策性银行。

从项目储备来源看，2025 年超长期特别国债、中央预算内投资及地方政府专项债券（前三批次）项目名单已由国家发改委于6月底下发，地方可优先从上述名单中遴选申报项目，以提高通过率。

（二）准入标准：以经营性项目为核心，严控隐性债务

准入标准聚焦项目的“可实施性”与“可持续性”，核心要求包括：

1、要素保障到位：项目行政审批手续（如可研批复、规划、环评等）齐全，或能提供相关部门出具的 “正在办理并预计完成” 的承诺函，确保短期内开工；

2、资金方案明确：筹资方案完备，资金来源已落实，且不新增地方政府隐性债务；

3、规模与期限匹配：股东借款、股权投资额度不超过项目资本金的 50%（重点领域可提升至 80%），期限需与退出机制匹配；

4、收益能力达标：采用股东借款方式的项目，其未来资产状况、经营收益需满足还本付息要求；采用股权投资方式的项目，需具备股权回购、转让等退出条件。

需特别注意，PPP项目若申报需为“新机制项目”，非经营性项目（如纯政府投资的公益类项目）原则上不符合准入要求。

（三）投资方式：基金主导，市场化运作

由于政策性银行无法直接作为项目公司股东，新型政策性金融工具通过“基金公司”实施投资，具体模式为：

• 投资主体：沿用2022年政策性金融工具设立的基金公司（三大政策性银行已在2022年政策性金融工具设立时已成立基金公司，本次是否设立新的基金公司尚未证实，根据公开资料查询截止7月底三大政策性银行并未新设基金公司），作为独立投资主体；
• 核心原则：遵循“市场化原则”（自主决策、自负盈亏、保本微利）与“独立财务投资原则”（不参与项目运营，仅通过股权转让、回购等市场化方式退出）；
• 主要模式：包括股东借款（2022年实践中更受青睐）与股权投资，具体选择需结合项目收益模式与退出路径确定。

（四）关键实施要素

四、审核要点与负面清单：五大维度筑牢合规与可行性防线

政策性银行对项目的审核遵循“战略契合度+商业可持续性”的双重标准，形成多维度的评估体系。通过对政策要求与实操案例的分析，可将审核要点归纳为五大核心维度。

（一）项目重要性与投向合规性

核心要求：服务国家或省级重大战略，对稳增长、促投资有显著带动作用；符合投向领域，且与对应政策性银行主责主业匹配（如农发行聚焦乡村振兴）。

常见问题：部分项目仅满足地方局部需求，未体现国家战略导向；或虽属投向领域，但与对接银行的支持侧重不符，导致审核延迟。

（二）项目真实性与成熟度

确保项目“可落地、能开工”是审核的重点要求，具体体现为：

真实性要求：项目业主、名称、建设内容、总投资等信息需与备案证完全一致，严禁“一套项目、多次包装”（如将已立项给业 A的项目重新立项给业主B且无法完成变更）。

成熟度标准：需编制融资可研报告，审批要件齐全；开工时间符合国家要求（9 月底前）；若暂缺部分手续（如用地、环评），需提供相关部门的办理承诺函并备案。

典型禁区：非经营性项目以借款人名义立项（违反《政府投资条例》）；未落实实施方式即先行备案，后期拟通过特许经营出让（可能违反《公平竞争实施条例》等）。

（三）融资方案可行性

重点评估项目的“收益 – 负债”平衡能力，关键指标包括：

收益平衡：项目需为准公益性或经营性，具备“项目现金流+公司现金流”双重还款能力，避免因配套资金不足形成“半拉子工程”。

投资合理性：总投资需以招投标文件、施工协议等为依据核定，严禁虚报投资额后调减（导致基金与贷款无法匹配）；基金申报金额不得超过国务院规定的各领域最低资本金比例的50%。

优化建议：老旧小区项目可通过配套物业、广告等提升现金流；管网项目建议采用“厂网一体”模式增强收益性。

（四）申报主体合规性与资信水平

对借款人的资格审查遵循“市场化、去行政化”原则：

主体资格：借款人需为市场化公司法人，严禁政府部门、事业单位参与；股东借款模式下，借款人需为项目业主的直接/间接股东（地市级以上国企）或拟新增股东，且应为控股股东（多股东情形下需获其他股东书面同意）。

资信要求：经营与财务状况良好，无涉案涉诉或不良信用记录，未纳入银行信贷黑名单。

债务管控：若主体存在存量地方政府隐性债务，需由本级政府出具书面确认，明确本次融资不新增隐性债务。

常见瑕疵：股东为国资委/财政局的项目采用股东借款模式（不符合主体要求）；申报主体既非业主也非股东（无法匹配现有投资模式）。

（五）负面清单管理

严格执行四项负面清单：

1、严禁涉及土地储备项目；

2、严禁涉足商业房地产；

3、严禁建设楼堂馆所；

4、严禁新增地方政府隐性债务。

上述领域项目一律不予通过审核，且需在申报前完成自查。

五、政策价值与实施建议

新型政策性金融工具的推出，直指地方财力匮乏（土地财政下行）与城投转型中资本金不足的痛点，通过最高50%（重点领域80%）的资本金补充比例，有效缓解地方配套压力。与2022年7400亿元基建导向工具相比，本次工具转向科技创新、消费、外贸三大领域，与超长期国债、专项债形成政策协同，共同推动“新质生产力”转型。

从实施规模看，首批5000亿元资金预计通过8-10倍杠杆撬动约6万亿元社会资本，叠加财政贴息、货币PSL等政策支持，将加速实物工作量落地，为全年GDP增速稳定在5%提供关键支撑。

对地方政府与项目单位的建议：

1、优先从已获批的超长期国债、专项债项目中筛选申报，利用绿色通道提高效率；

2、结合项目特性选择投资模式（现金流稳定项目可采用股东借款，需股权退出项目采用股权投资）；

3、提前完善审批手续，避免因要件缺失影响投放进度；

4、强化融资方案的收益平衡设计，通过“公益性+经营性”组合模式提升可行性。

新型政策性金融工具既是稳增长的“工具箱”，也是高质量发展的“指挥棒”。地方需精准把握政策导向，规范操作流程，确保资金“投得准、用得好、退得出”，真正发挥其在稳投资、促转型中的核心作用。

作者：李安琪
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