德泓观察 | 土储专项债缘何重启
土储和收费公路曾是专项债支持的重点领域，尤其土储专项债的发行曾一度占到当年专项债发行规模的35%以上。但随着地方融资环境的根本性变化，为了引导资金流向实体经济，支持民生领域，土储专项债曾于2019年9月被叫停。但是由于今年专项债发行进度明显放缓，优质项目不足，而房地产供求关系又发生根本性变化的背景下，10月12日的国新办发布会中，明确允许专项债券可以用于土地储备。
土储和土储专项债的定义
一、土储定义
土储工作，又叫土地一级开发，通俗地说，就是将不具备开发条件的毛地，通过拆迁安置、前期开发、整理等工作，使其具备土地出让和建设条件的过程，也即我们熟知的生地变熟地、毛地变净地的过程。具体定义可参照《土储管理办法（国土资发〔2007〕277号）》相关定义：
土地储备的定义：指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
二、土储专项债的定义土地整理工作涉及大量的资金投入，而通过发行专项债的方式，筹集所需的开发资金，曾是土储工作重要的资金来源。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》规定，土地储备专项债券是指：地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。
土储专项债的历史演变
2007年《土储管理办法》发布之时，我国城市化进程正是飞速发展的黄金阶段，当时又恰遇到2008年的金融海啸，为此，中央出台了4万亿的经济刺激计划，可这4万亿之中，其中逾七成的，近2.82万亿所需资金，是需要地方自筹的，在地方财力有限的情况下，为支持地方政府融资，各地纷纷设立平台公司，作为地方的融资主体。金融机构为了推进相应基建工作的开展，也不断加大对平台公司的融资力度，这段时间，土储资金的主要来源就是信贷融资。
随着2014年《预算法》的出台，地方融资监管的基本原则也随之确立，在不发生区域性和系统性风险的底线思维下，中央不断强调地方政府对其举借的债务的偿还责任，同时严控地方平台公司的新增融资，土储市场化的信贷融资方式也因此被直接叫停，在堵住了地方平台信贷融资的后门的背后，财政政策上又积极打开了专项债融资的这扇前门，专项债也成了其后土储融资的唯一来源。
土储专项债为何被叫停？
一、地产调控
2017—2019年的三年时间，土储专项债迅猛增长，其核心原因是当时房地产市场已经严重过热，无序扩张的背后是房企、居民盲目加杠杆，发生金融系统性的风险日益增高，而与之相对应的是制造业资金短缺，居民消费能力不足，导致内需疲软。所以，叫停土储专项债是从融资端，保持经济稳定增长的重要手段。
二、防止资金空转
由于隐债监管工作逐步趋严，不少地方为了弥补地方财政缺口，利用土储专项债来置换隐债，从而带来了一定程度上资金空转的可能。
土储专项债为何重启
首先当年土储专项债被叫停的时代环境已发生变化，房地产市场已从沸点到了冰点。5月17日，关于保交楼的视频会议中，已经将“保交房”和“去库存”的任务上升到了人民性和政治性的高度，至此，附着于房地产之上的金融属性已经逐步剥离，而房子也渐渐回归到自身的居住属性。既然房价已不具备大涨的可能，但是房地产持续下跌带来的风险依然不容忽视。房子是普通百姓最重要的资产，如果房价持续下跌，普通百姓的资产将不断缩水，由此产生的集体断供问题，还会造成金融机构不良贷款高企，进而带来系统性的金融风险。土储专项债的重启有助于调节房地产供需关系，稳定房价，只有房价稳定了，老百姓对房地产的信心才能逐步恢复，财政收入和地方经济发展也能逐步平稳，巩固向好发展的态势。
加快推进城市更新、三大工程等项目的建设。今年的城市更新等工作在实际推进过程中，由于涉及的前期土储工作相关的拆迁安置、土地整理，资金需求巨大，而必须净地出让的前提和土储要求的诸多约束下，各地不得纷纷另辟蹊径，创新性地推出了各种“做地”和“房票”政策。但是这些政策显然还无法完全满足前期的资金需求，土储专项债的重启可以起到一定资金补充的作用。
加快专项债优质项目的储备。近年来，专项债发行规模虽屡创新高，但是发行节奏却逐步放缓。今年专项债发行进度就明显不及往年同期，其中一个主要原因是，当前专项债储备的既符合民生公益需求，又能实现收益自平衡的项目不足，在监管工作逐步趋严的背景下，很多上报的项目无法达到审批的要求，而即使有成功争取到专项债资金支持的项目，也有不少因为各种原因，导致项目无法开工，出现钱等项目、资金闲置的问题。
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