德泓智库 | 存量时代的新增长极：2026年城市更新项目谋划与资金申报路径

2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，已下达专项资金800亿元；通过“两重”建设安排2025年超长期特别国债1350亿元，专项支持城市更新相关的城市燃气、排水、供水、供热等地下管网改造工程。2025年全国计划新开工改造城镇老旧小区2.5万个，实际新开工改造2.71万个（超额8.4%完成），完成投资1332亿元。2024年以来，城市更新相关领域已纳入“两重”建设支持范围，2026年提前批“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划已组织下达，共计约2950亿元，其中中央预算内投资超750亿元直接支持城市更新领域项目建设。

关键词： 城市更新；226号文；超长期特别国债；中央预算内投资；资金拼盘；详细规划适应性；

01 政策定位：从“辅助性工程”到“战略性抓手”的政策逻辑

2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》与2025年12月31日自然资源部、住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）（以下简称“226号文”），共同构成了“十五五”时期城市更新的顶层设计体系。这标志着城市更新已从既往地方探索层面的“辅助性工程”，正式上升为国家扩大内需战略、新型城镇化战略与“两重”建设深度融合的“战略性抓手”。

（一）“十四五”改造成效与资金规模的历史性突破

根据国家发展改革委及住房城乡建设部公开数据，“十四五”时期城镇老旧小区改造取得决定性进展：

表1：“十四五”时期城镇老旧小区改造完成情况统计表

数据来源：住房和城乡建设部历年新闻发布会通报数据（2021-2025年）。2025年数据为2025年1-12月全国新开工改造数据，超额完成全年目标

2025年全国城市更新领域直接资金供给规模已逼近万亿元级别，形成多层次、多渠道的政策性资金保障体系：

表2：2025年城市更新主要资金来源及规模分解表

数据来源：国家发展改革委2025年12月新闻发布会及财政部预算执行报告

2025年12月31日，国家发展改革委组织下达2026年提前批“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划共计约2950亿元，其中“两重”建设约2200亿元（重点支持城市地下管网等领域），中央预算内投资约750亿元直接投向城市更新等民生领域。这一资金下达节奏较往年显著提前，体现了宏观政策靠前发力的明确导向。

（二）发展模式的根本性转变

当前城市发展已从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”的新阶段。住房城乡建设部数据显示，2019年至2025年底，全国累计开工改造城镇老旧小区30.71万个，惠及居民超过1.25亿人；其中2025年1-12月，全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个、499万户，完成投资1332亿元，较全年2.5万个的计划目标超额完成8.4%。

清华大学土木水利学院院长吴璟表示，城市更新的内涵已发生根本性转变：过去以经济价值为导向、核心在于最大化土地价值的开发逻辑，已转向建筑和基础设施本身的功能恢复与提升。这一转变在法律层面体现为从“征收拆迁—招拍挂”的单一模式，向“微更新—功能置换—混合利用—自主更新”的多元化制度体系演进。

02 政策工具创新：226号文的六大突破性制度

2025年12月31日自然资源部、住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号，针对城市更新中详细规划适应性不足、存量空间临时利用规则缺失、历史遗留问题处置标准不一等实操堵点，提出了六大类、十一项具体措施。

表3：自然资发〔2025〕226号文六大政策措施及创新要点对照表

数据来源：自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）原文政策要点梳理

（一）详细规划适应性增强：从“静态蓝图”到“动态治理”

226号文首次系统确立了详细规划的技术修正与优化调整机制，突破了传统控规调整程序复杂、周期过长的瓶颈：

1. 技术修正与简化程序
   允许按法定程序对拟更新区域详细规划采取技术修正、优化调整等方式，可制定简化修改程序并纳入国土空间“一张图”监管。这一规定实质上赋予了城市更新项目在符合上位规划刚性约束前提下的规划弹性。
2. 土地混合利用正面清单
   建立土地混合开发和空间复合利用正面清单，符合清单即视为符合详细规划，无需额外审批。该制度针对产业转型中“工业改商服”、“存量改租赁”等混合利用需求，取消了既往用途变更需重新办理规划条件的手续。
3. 微更新项目规划许可豁免
   对改善社区公共服务设施（如停车场、充电桩）、提升公共空间功能（加装电梯、无障碍设施等）的微更新项目，制定规划许可豁免清单。该条款直接针对老旧小区改造中“加装电梯审批难”等民生痛点，为2025年完成的1.4万部加装电梯（惠及470万居民）提供了制度背书。

（二）存量空间临时利用：5年过渡期政策与用途正面清单

1. 5年过渡期政策（关键创新）
   利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年不改变用地主体和规划条件的过渡期；期满符合要求的按新用途办理手续，可采取租赁或协议出让方式。该政策实质上重构了存量土地再开发的收益分配机制——企业在过渡期内无需补缴土地出让金即可进行新业态运营，显著降低了前期资金投入门槛。
2. 存量建筑临时利用规则
   在不增加容积率和建筑高度的前提下，对存量建（构）筑物用途实行临时利用正面清单管理，符合清单的无需办理规划许可。该条款为存量厂房改创意园区、老旧办公楼改租赁公寓等“轻资产转型”提供了合规路径。

（三）不动产登记创新：带建筑收储与产权归集

1. 土地带建筑一并收储供应
   文件明确“对土地带建筑一并收储供应的，可探索简化申请材料提供登记服务”。这一条款在操作层面为“一二级联动”的合规化提供了制度接口——地方政府可通过预编不动产单元、预告登记等方式，确保原权利人在更新过程中的合法权益，同时降低存量资产收储的制度性交易成本。
2. 老旧住房自主更新登记
   对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。该规定直接支持了杭州浙工新村“居民自主更新”模式（居民出资超80%）的复制推广。

（四）历史遗留问题处置：区分时期、分类施策

按照“依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎”原则，对不同时期形成的历史遗留用地问题，明确认定标准和处置政策，并纳入“一张图”监管。该条款的核心在于“封闭运行”——在确保底数清晰、严守底线的前提下，允许符合条件的存量违法用地通过补缴费用、完善手续等方式合法化，化解了城市更新中大量存量资产“证照不全”难以融资的障碍。

表4：城市更新历史遗留问题分类处置标准表

数据来源：自然资源部226号文及各地实施细则

03 投融资模式重构：从财政单极到多元协同的资金拼盘体系

城市更新项目期限长、收益低、风险高，单一融资渠道难以满足需求。2025年政策体系确立了财政资金引导、专项债券支撑、政策性金融助力、社会资本参与的“1+N”资金拼盘模式。

表5：城市更新8大投融资模式核心特征对比表

数据来源：住建部《城市更新典型案例集（第二批）》、国家发展改革委新闻发布会披露数据、各省级城市更新条例

（一）财政资金直接投入：民生保障的底线支撑

• 适用场景：资金需求不大的综合整治项目、公益性较强的民生项目、收益不明确的土地前期开发项目。
• 资金规模：2024年财政部安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超过4250亿元，支持地方开展城镇燃气管道更新改造、城市排水防涝提升工程等项目。“十四五”以来，中央共安排城镇老旧小区改造补助资金约1594亿元。
• 典型案例：重庆市渝中区解放碑地下环道城市更新项目总投资22.56亿元，均为区级财政资金；安徽省芜湖市人民城市驿站建设项目总投资482.29万元，全部由财政资金保障。

（二）地方政府专项债券：收益自平衡项目的核心资金来源

• 政策要求：52号文明确“在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持”。
• 核心约束：项目需实现收益与融资自求平衡，覆盖倍数一般要求达到1.1倍以上。

表6：专项债券支持城市更新项目典型案例财务指标

上述案例表明，历史文化街区类项目通过租金收入和经营收入可实现资金平衡，但需注意：专项债要求项目具有稳定的政府性基金收入或专项收入作为还款来源，纯粹公益性项目难以通过此渠道融资。

（三）超长期特别国债：地下管网与民生工程的战略性资金

2025年安排的1.3万亿元超长期特别国债中，1350亿元已明确用于支持各地建设改造城市燃气、排水、供水、供热等地下管网。

投向领域：

• 民生保障类：老旧小区宜居改造（含老旧电梯更新、二次供水设施改造）、城中村综合整治、危旧桥梁加固
• 城市韧性类：地下管网改造、污水处理“厂网一体”建设、综合管廊、防洪排涝设施

申报关键点：

1. 前期手续硬约束：必须完成用地预审、环评、可研批复，项目列入“十四五”相关规划或城市更新专项规划
2. 资金比例红线：国债资金占比不得超过总投资的70%，需配套自筹资金并提供银行存款证明或出资承诺函
3. 禁止性清单：不得用于商业化房地产开发、不得用于偿还债务、不得补充日常经费

成功要素：福州二次供水设施改造项目采用“国债40%+供水企业40%+居民20%”的分担机制，成为通过审核。

（四）城市更新基金：市场化运作的新机制

目前全国已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模约4500亿元。

表7：全国重点城市城市更新基金设立情况一览表

数据来源：各城市人民政府官网发布的城市更新条例、基金设立公告

运作模式：

• 上海模式：政府引导基金+社会资本合作，总规模800亿元，由上海地产集团联合保利发展、万科集团、招商蛇口、中交集团、国寿投资等企业共同设立，定向用于投资旧区改造和城市更新项目。
• 杭州模式：2024年设立“城市更新产业基金”，总规模50亿元，政府出资15亿元（30%），重点投资TOD更新项目，约定运营满5年后可通过资产证券化（ABS）或股权转让退出，首投项目年化收益率达5.3%。

适用边界：适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确的项目或片区整体开发。

（五）政策性开发性金融工具：撬动社会资本的关键支点

2025年重启的政策性开发性金融工具首批规模约5000亿元，用作补充项目资本金，预计撬动资金规模超过2万亿元。

• 核心机制：政策性银行通过发债和从央行再贷款融资，可直接作为项目资本金投入，解决项目资本金不足导致融资困难的问题。
• 重点投向：城市燃气管道老化更新改造、老旧小区改造、老旧厂区街区改造等城市更新领域。

04 项目谋划方法论：三维合规框架与申报策略

基于前述政策工具分析，城市更新项目成功申报政策性资金需构建“合规边界—收益平衡—资金拼盘”三维框架。

（一）合规边界判定：明确政策红线与准入清单

1、负面清单（一票否决项）

• 包含商品住宅开发内容的单元主体工程
• 变相进行房地产开发的商业综合体
• 产权不清晰或存在重大法律纠纷的存量资产
• 未完成文物勘探、环评、社会稳定风险评估的项目

2、正面清单（优先支持项）

• 纳入“十五五”城市更新专项规划的项目
• 与“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）直接相关的地下管网、防洪排涝项目
• 民生属性强且居民支持率超过80%的老旧小区改造项目
• 结合新质生产力导向，具备智能化改造（AIoT设备接入率、光伏覆盖率等指标）的项目

（二）收益平衡设计：准公益类项目的市场化造血机制

对于具有部分经营性收益的准公益性项目（如老旧厂区改造为文创园区、地下管廊附带商业开发），必须设计合理的收益机制：

表8：城市更新项目收益平衡测算关键参数参考表

1、收益来源多元化

• 经营性收入：物业租赁、停车收费、广告位经营、能源供应
• 政策性收入：政府购买服务、运营补贴、可行性缺口补助（需符合115号文规定）
• 资源补偿收入：异地安置用地开发权、容积率转移奖励

2、财务测算审慎性

• 租金收入测算需参照同区域同类资产市场价格的80%，保守估计空置率（一般不低于15%）
• 运营成本需充分考虑存量建筑的维护成本溢价（通常较新建建筑高20%-30%）
• 敏感性分析需覆盖利率上浮20%、租金下降15%等不利情景

（三）资金拼盘策略：多层次资金的期限匹配与风险分担

1. 模式一：纯公益性项目
   组合方式：中央预算内投资（30%）+ 超长期特别国债（40%）+ 地方财政配套（30%） 适用场景：老旧小区基础类改造、危旧房加固、社区公共服务设施
2. 模式二：准公益性项目
   组合方式：超长期特别国债（30%）+ 专项债券（40%）+ 政策性金融贷款（20%）+ 社会资本（10%） 适用场景：地下管网改造、完整社区建设、老旧厂区转型
3. 模式三：经营性主导项目
   组合方式：城市更新基金（25%）+ 社会资本出资（35%）+ 商业银行贷款（30%）+ 政府奖补（10%） 适用场景：历史文化街区活化、TOD综合开发、产业园区升级

关键风控点：

• 避免不同来源资金用途混用，需建立分账管理系统
• 专项债券与国债资金不得用于同一建设内容的重复申报
• 自筹资金需提供真实现金流证明，严禁以“名股实债”方式虚增资本金

05 2026年趋势展望与实操建议

（一）2026年提前批资金投向分解

表9：2026年提前批中央资金投向领域及规模分解表

数据来源：国家发展改革委2026年1月新闻发布会，实际规模以中央预算草案为准

（二）政策趋势研判

1. 资金规模持续扩大
   中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任、中央农村工作领导小组办公室主任韩文秀在2025年底中央经济工作会议精神解读中明确表示：“预算内投资从过去的四五千亿元增加到2025年的7300亿元，2026年可能还有增加”。叠加超长期特别国债、新型政策性金融工具，中央政府投资规模已在原有基础上翻了几倍。
2. 规划体系全面建立
   2026年将全面启动“十五五”城市更新专项规划编制，建立“城市体检—专项规划—年度计划—项目清单”的闭环管理体系。已完成城市体检的地级市将在规划编制中获得优先资金支持。
3. 投融资机制市场化深化
   预计2026年将出台特许经营模式在城市更新领域的实施细则，推动PPP新机制《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）在城市公共服务设施、智慧停车等领域的落地，明确使用者付费的定价机制与政府在可行性缺口补助中的责任边界。

（三）申报实操要点

1、时间节点把控

• 提前批申报窗口：每年第四季度启动次年提前批“两重”项目申报，需提前完成可研批复等前期手续
• 常规批申报窗口：每年3-5月启动当年常规批次申报，需确保项目已开工或具备开工条件
• 专项债券发行窗口：每年1-3月、7-9月为发行高峰期，需提前6个月完成“一案两书”编制

表10：城市更新项目审批流程及时限对照表

2、材料准备清单

• 必备要件：项目可行性研究报告批复、用地预审与选址意见书、环境影响评价批复、节能审查意见、社会稳定风险评估报告
• 收益佐证：第三方评估机构出具的运营收益测算报告、意向租赁协议、资产评估报告
• 资金证明：自筹资金银行存款证明、出资承诺函、银行贷款意向书、上级补助资金下达文件

3、区域策略差异

• 东部地区：重点争取中央预算内投资（补助比例一般30%以内），同步申请专项债券（需强化收益自平衡），探索城市更新基金模式
• 中部地区：优先申报地方专项债券（支持比例较高），积极争取超长期特别国债（地下管网类项目），关注中央奖补资金（地级市最高10亿元）
• 西部地区：充分利用中央预算内投资最高投资比例（可达80%），重点申报“两重”建设资金（需绑定城市地下管网、生态治理等国家战略），争取最高档中央奖补资金（最高12亿元）

（四）风险规避指南

1. 规划合规风险
   严禁在国土空间规划确定的城镇开发边界外实施更新项目，严禁突破规划确定的容积率、建筑高度等强制性指标（历史文化街区等特殊区域除外）。226号文虽给予规划弹性，但前提是“纳入一张图监管”。
2. 隐性债务风险
   专项债券项目必须实现收益自平衡，不得通过政府违规承诺回购、保底收益等方式增加政府隐性债务。可行性缺口补助类项目必须符合115号文关于“使用者付费”的比例要求。
3. 实施进度风险
   中央预算内投资和国债资金均要求按时开工、按期完工，资金闲置超过2年的将被收回。建议在申报前充分评估拆迁难度、管线迁改复杂度等实施风险，避免“钱等项目”或“项目等钱”的错位。

06 结语

2026年城市更新领域呈现“政策红利密集释放、资金渠道多元贯通、规划制度深刻变革”的三大特征。自然资发〔2025〕226号文与52号文共同构建了从规划许可豁免到不动产登记创新的全链条制度保障，2950亿元提前批资金的下达彰显了宏观政策靠前发力的决心。对于项目申报主体而言，成功的关键在于深入理解“政府引导、市场运作、公众参与”的协同机制，精准把握不同资金渠道的适用边界与组合逻辑，以合规性为底线、以收益平衡为核心、以资金拼盘为工具，在万亿级市场中把握确定性机遇。

城市更新的本质是城市发展模式的深层变革，而非简单的建设行为。在“十五五”开局之际，唯有将项目谋划纳入国家重大战略框架，将资金平衡建立于可持续运营基础，将实施路径锚定法治化轨道，方能在存量时代开辟高质量发展新空间。

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