原创 | 城市更新制度创新：住建部、自然资源部《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》深度解读

2026年4月3日，住房城乡建设部办公厅与自然资源部办公厅联合印发《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，梳理总结了全国多地完善城市更新工程项目建设实施管理机制的可复制经验做法，围绕前期策划、政策标准规范、审批流程优化、“高效办一件事” 场景拓展四大核心政策机制，从确定实施主体、联合审查方案、创新规划土地政策、完善消防审验、健全历史建筑保护标准、分类优化审批、拓展线上线下服务场景等多方面提出具体举措，各地通过产权归集、联合更新、分层供地、豁免审批、并联审批、一件事集成办理等创新方式，结合地方案例落地实践，实现了城市更新项目审批提速、资源盘活、管理闭环，同时保障了民生需求和历史建筑保护。

关键词：城市更新；实施管理机制；产权归集；联合审查；审批流程优化；一件事集成

01 政策背景与制度演进：城市更新从“项目驱动”迈向“机制驱动”

（一）城市更新进入深水区的治理挑战

随着我国城镇化率突破65%，城市发展由增量扩张阶段全面转入存量优化阶段。然而，传统工程建设管理制度基于“净地出让、单一主体、标准流程”的设计逻辑，在城市更新场景下面临系统性适配困境：

• 产权维度，存量空间普遍存在“产权碎片化”特征。老旧厂区、城中村、历史街区往往涉及多元产权主体，利益协调成本高昂，单一实施主体难以形成，项目前期工作陷入“谈判僵局”。
• 审批维度，既有建筑改造面临“标准缺位、程序交叉、时限冗长”的困境。消防审验缺乏针对历史建筑、新型业态的差异化标准；规划、建设、消防等部门审批串联进行，方案反复修改；全流程审批时限动辄以年计算，社会资本参与意愿受挫。
• 政策维度，存量用地盘活缺乏弹性机制。土地用途变更、功能混合使用、地下空间开发等创新需求，遭遇既有规划土地政策的刚性约束，“政策空白”与“政策冲突”并存。

（二）中央政策导向与地方探索的互动演进

面对上述困境，中央层面持续释放政策信号。2023年7月《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》确立“留改拆”并举方针后，2024年财政部办公厅、住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24 号），进一步支持城市基础设施更新改造、完善城市功能；2025年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，系统构建城市更新可持续模式与顶层制度框架。

此次两部委联合发布的《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》（以下简称《清单》），标志着城市更新制度建设从“原则倡导”进入“操作指引”阶段。清单并非简单的案例汇编，而是构建了“前期策划—政策标准规范—审批流程优化—‘高效办一件事’场景拓展”四大核心政策机制，形成了从项目生成到实施落地的全周期制度闭环。

（三）清单的核心价值定位

该清单具有三重政策价值：

1. 经验萃取的系统性。清单涵盖北京、上海、江苏、浙江、山东等12个省（市）的28项具体做法，涉及产权重组、土地政策、消防审验、历史保护、审批流程、政务服务等多个专业领域，呈现了城市更新制度创新的全景图谱。
2. 机制推广的可复制性。每项经验均包含“问题情境—解决方案—操作流程—实施成效”的完整逻辑，并明确标注适用条件与推广范围，为其他地区“移植改造”提供了操作手册。
3. 制度创新的方向引领性。清单所确立的“产权归集、联合审查、分层供地、豁免审批、并联审批、一件事集成”等创新方向，为各地探索预留了政策空间，形成了“中央定方向、地方创模式”的良性互动格局。

02 前期策划机制创新：破解“谁来更新”与“如何策划”的源头难题

城市更新项目的成败，很大程度上取决于前期策划阶段能否确立清晰的实施主体与可行的实施方案。清单将“加强城市更新项目前期策划”列为首要机制，聚焦实施主体确定与方案联合审查两大关键环节，形成了多元主体协同、多部门联审的制度安排。

（一）实施主体确定：从“产权困境”到“组织创新”

存量空间的产权复杂性是城市更新的首要障碍。清单总结了三种产权重组与主体确立模式，分别对应不同的产权情境与项目类型。

1、债转股模式：破解历史债务交织的产权归集难题

北京昌平区的实践具有典型意义。清华南口国重基地项目涉及4个产权主体，历史债务交织、产权边界模糊，传统征收或收购模式难以推进。昌平区政府创新运用“债转股资产重组”机制，统筹财政、国资、规自、住建等多部门，通过设立子公司承接资产、债务转移隔离风险、债转股转换权益、吸收合并归集产权等组合手段，将碎片化产权归集至单一实施主体。

• 这一模式的核心价值在于：以产权重组替代产权征收，既避免了高额拆迁补偿成本，又保留了原产权主体的部分权益（转为股权），实现了“多方共赢、风险共担”的利益平衡。该模式特别适用于老旧工业区、国有企业用地等存在复杂历史债务的更新场景。

2、联合更新模式：跨宗地协同的共建共享机制

江苏张家港南庄工业区的探索，为工业企业自主更新提供了新范式。3家企业跨宗地联合建设高标准车间、统一配建地下室、共建道口道路、共享消防水池与配电设施，竣工后按“共用宗”方式办理不动产登记。

• 这一模式的制度创新在于：突破宗地边界约束，建立跨宗地的产权联结机制。通过“统一编制实施方案、统一办理审批手续、统一调整土地权属和使用年限”的三统一流程，实现了物理空间的整合与产权关系的重构。该模式降低了单个企业的更新成本，提升了设施共享效率，适用于相邻工业企业的联合改造场景。

3、居民主体模式：危旧房屋改造的自治更新路径

浙江杭州拱墅区浙工新村项目，探索了“居民主体、政府引导、资金平衡”的危旧房屋自主更新模式。项目按照“一楼幢一代表”原则，经公告、报名、联审、公示等程序，选出13名代表组成居民自主有机更新委员会，代表多数居民行使权利，委托政府部门实施改造。

• 这一模式的关键在于：重建居民自治组织与行政体系的协作关系。政府从“代建方”转变为“服务方”，负责政策宣讲、意见征集、沟通协商、技术指导；居民从“被动接受方”转变为“主动决策方”，通过自治组织行使改造决策权与监督权。项目在不增加改造户数的前提下，合理增加建筑面积与公共配套设施，改善了居住条件，为危旧楼房改造提供了“原址重建、居民自治”的可行路径。

（二）方案联合审查：从“串联审批”到“并联协同”

实施方案审查是连接前期策划与工程实施的关键节点。传统模式下，方案需依次经过发改、规自、住建、消防等部门审查，周期长、协调难、修改多。清单总结的三种联合审查模式，代表了审批流程优化的不同路径。

1、北京海淀模式：政府牵头的多部门联审机制

北京市海淀区建立“城市更新主管部门会同各相关部门”的联合审查机制，由区住房城乡委牵头，会同区属7家单位，在4个工作日内出具联审意见；各部门按程序办理核准、规划许可、施工许可等审批，从完成联审到取得施工许可证仅用时43个工作日。

• 这一模式的效率提升源于审查时序的前置与审查主体的整合。将原本分散在各部门的实质性审查内容，提前至实施方案阶段进行联合审查，一次性明确规划设计要求与部门协同事项，避免了后续审批环节的反复修改。

2、杭州上城模式：以运营可持续性为核心的审查导向

杭州市上城区将“运营模式”作为实施方案审查的重点，指导实施主体全面分析项目基础条件，以运营需求为导向开展方案策划与资金测算，保障项目长期运营可持续。

• 这一模式体现了城市更新从“工程思维”向“运营思维”的转型。传统审查侧重工程技术合规性，而上城模式增加了经济可行性维度，通过联合审查确保项目“不仅建得成，更能运营好”。十三湾巷城市更新项目通过该模式，审批时间较串联式缩短了90天。

3、重庆模式：“平面化审批”的全流程优化

重庆市推行基于实施方案的“平面化审批”模式，由城市更新工作领导小组办公室组织相关部门对实施方案进行联合审查，一次性化解项目审批存在的卡点堵点。

• “平面化”的核心是打破部门壁垒与阶段界限，将更新方式、供地方式、投融资模式、可行性研究、规划设计方案、建设运营方案、社会稳定风险评估等内容，在实施方案阶段进行整合审查，形成“一张清单、一次审查、一并反馈”的高效机制。南坪万达广场更新项目通过该模式，在2个月内完成所有行政审批手续。

03 政策标准规范体系：构建“规划土地—消防审验—历史保护”三位一体的制度支撑

城市更新涉及复杂的规划土地政策适用、消防技术标准执行、历史建筑保护要求，既有政策体系存在诸多空白与冲突。清单从创新规划土地政策、完善消防审验政策、健全历史建筑保护标准三个维度，总结了政策标准规范的创新实践。

（一）规划土地政策创新：存量用地盘活的弹性机制

1、分类地价计收：降低更新成本的市场化调节

北京市出台《关于城市更新项目土地价款核定缴纳的若干措施》，按照项目类型（保障性租赁住房、危旧楼房改建、公共设施、产业更新、地下空间开发等）分类明确土地价款核定要求。其中，危旧楼房改建中利用腾退空间建设的商业配套设施，按土地使用权市场价格的80%核定地价款。

• 这一政策的创新在于建立地价计收与更新类型的挂钩机制，通过价格杠杆引导社会资本参与民生类、公益类更新项目，同时保障政府土地收益的基本公平。

2、过渡期政策：用途变更的缓冲机制

北京市门头沟区运用国有建设用地过渡期政策支持老旧厂房更新，给予5年土地用途过渡期，过渡期内无需立即变更用地手续，允许按新用途使用土地。这一政策降低了更新前期的制度成本，为企业“先试后定”提供了空间，特别适用于产业转型期的工业用地更新。

3、跨地域统筹：厂区改造与产业置换的空间联动

济南高新区推行“厂区改造+产业置换”模式，小鸭片区原工业用地调整为商住、教育用地，生产线迁移至闲置产业园，实现了“原地升级、异地置换”的空间优化配置。这一模式突破了单一地块更新的局限，建立了片区层面的用地功能统筹机制。

4、分层供地：立体空间的分割利用

北京大兴区与济南市探索地上地下分层供地模式，将同一地块的地上空间与地下空间分别设定使用权，实现土地的复合利用。这一机制为地下商业、停车设施、市政管廊等更新需求提供了产权基础。

5、豁免审批：小微更新的程序简化

秦皇岛市、九江市发布规划许可豁免清单，分别覆盖6大类14小类、5大类52小类项目，免于办理规划许可证。清单主要针对外立面改造、屋顶改造、小型配套设施等不改变主体结构的微更新项目，通过“负面清单+豁免清单”的管理方式，大幅压减审批事项。

6、功能变更联合审查：既有建筑用途调整的规范路径

南京市建立既有建筑功能变更联合审查机制，明确8类禁止变更情形、6类可直接办理情形，其他情形由规划部门在10个工作日内回函答疑。这一机制为商业、办公、文化等功能的适应性调整提供了制度通道，激活了存量建筑的使用价值。

（二）消防审验政策完善：安全底线与更新需求的动态平衡

既有建筑改造面临消防技术标准适用的特殊困境：老建筑难以满足新规范，新规范缺乏对老建筑的差异化考量。清单总结了三种政策创新路径。

1、南京模式：多类消防技术标准的分类制定

南京市针对历史建筑、新型业态等不同类型，制定多类消防技术标准，出台专门管理规定规范既有建筑改造消防审验。这一模式的核心是建立消防审验的差异化标准体系，避免“一刀切”套用新建建筑标准。

2、杭州拱墅模式：隐患排查与清单化改造

东清大厦改造中，开展6类111处消防隐患的全面排查，形成“隐患清单+需求清单”的双清单，依据地方导则制定针对性改造方案。这一模式将“问题导向”引入消防审验流程，通过精细化排查实现精准化改造。

3、广州模式：正面清单与联合审查相结合

广州市发布消防审批正面清单，清单内项目可直接申请消防审验；清单外项目由区政府组织多部门联合审查确认。这一机制建立了“标准情形快速通道+复杂情形协同审查”的分类处理模式，提升了审验效率。

（三）历史建筑保护标准：文化传承与活化利用的制度保障

历史建筑保护是城市更新的难点领域，涉及文物保护、消防规范、使用功能等多重约束。清单总结了审批标准化、标准体系化、技术协同化三条路径。

1、烟台模式：审批标准化与联合勘察

烟台市将历史建筑保护利用审批事项标准化，组织文物等部门联合现场勘察，推进所城里、朝阳街历史街区更新。标准化审批减少了自由裁量空间，联合勘察实现了专业协同。

2、杭州模式：标准体系的多层级构建

杭州市编制2项省级标准、2项市级标准，参与4项长三角团体标准，标准应用于全市1686处历史建筑。通过构建“省标+市标+团标”的多层级标准体系，为历史建筑保护提供了技术支撑。

3、襄阳模式：全程指导与专家联审

襄阳市在陈老巷改造中，全程指导消防设计编制，组织专家联合评审破解结构加固难题。这一模式建立了“技术前置服务+专家联合把关”的机制，解决了政策要求与实操技术的衔接问题。

04 审批流程优化：分类施策与并联协同的效率革命

清单将“分类优化城市更新项目审批流程”作为独立机制板块，体现了对审批效率的高度重视。各地从分类管理、并联审批、时限压减、闭环管理四个维度推进流程再造。

（一）分类管理：精准适配的审批策略

山东省出台审批服务指导意见，依托审批系统对更新项目实行标签化管理，按项目类型匹配审批流程。

郑州市按城市功能提升、居住品质提升等6大方面10类项目，分类优化审批举措与事项清单，实现“一类一策”的精准管理。

南京市规范既有建筑改造全流程审批，明确主体条件、合法性证明、各环节办理要求，形成标准化操作指引。

（二）时限压减与闭环管理

蚌埠市将更新项目纳入审批系统，社会投资类审批时限压减至70个工作日，小型简易项目仅11个工作日；建设全流程管理平台，实现“体检—策划—实施—资金—评估”闭环管理。

广州市在城中村改造中推行市区联动、并联审批，允许详细规划分片/分块/分段审批，将成本估算、概算审核等权限下放至区政府，构建“市级统筹、区级实施”的分级审批体系。

05 “高效办一件事”场景拓展：政务服务集成的创新实践

清单将“拓展城市更新‘高效办一件事’应用场景”作为独立机制，体现了从“项目审批”向“政务服务”延伸的治理理念。各地围绕既有建筑盘活、租赁土地项目开工、城市更新项目审批、道路挖掘修复、全过程跟踪服务等场景，推进集成办理与全程服务。

（一）既有建筑盘活利用：从“沉睡资产”到“活力空间”

山东临沂市推出既有建筑盘活利用“一件事”服务，通过功能调整、装修改造等路径，盘活闲置厂房、商铺5.15万平方米。该场景将规划许可、施工许可、消防审验、营业执照办理等事项集成，实现“一表申请、并联审批”。

（二）租赁土地项目开工：降低企业制度性成本

山东滨州市、德州市推出租赁土地项目开工“一件事”服务，分别获批63个、20个项目，盘活闲置用地4700余亩，节约企业成本超10亿元。该场景解决了租赁土地上项目审批的产权证明难题，通过“以租代征”降低了企业前期投入。

（三）城市更新项目审批：民生项目的提速通道

广西南宁市推出城市更新项目审批“一件事”服务，2024年7月以来服务29个保障房、5个老旧小区、23个市政管网、14个既有建筑改造项目。该场景将立项、规划、施工、验收等环节集成，建立民生更新项目的快速审批通道。

（四）道路挖掘修复：市政工程的协同管理

宁夏固原市推出道路挖掘修复“一件事”服务，推行“一套材料、一网通办、一并审批、一次勘验、一同修复、一管到底”的“六个一”集成服务，解决了道路反复开挖、修复标准不一、部门协调困难等问题。

（五）全过程跟踪服务：从“审批服务”到“陪伴服务”

山东德州市组建399名骨干帮办团队，提供全过程跟踪服务，服务600余个项目，优化竣工联合验收流程。该场景将服务时点从“审批阶段”延伸至“全生命周期”，实现了从“被动审批”到“主动服务”的转变。

江西铜鼓县绘制5类项目审批流程图，审批时限缩减60%，通过数据互通与全程帮办，实现闲置地建公园项目提前2个月开工。

06 制度创新的深层逻辑与推广路径

（一）四维机制的系统整合

清单所构建的四大核心机制，形成了“前期策划定主体—政策规范破瓶颈—流程优化提效率—服务集成强保障”的完整制度链条：

• 前期策划机制解决“谁来干、怎么干”的源头问题；
• 政策标准规范解决“能干成、干得好”的支撑问题；
• 审批流程优化解决“干得快、成本省”的效率问题；
• “一件事”场景拓展解决“服务优、体验好”的保障问题。

四个机制相互支撑、层层递进，构成了城市更新项目实施管理的制度闭环。

（二）核心创新工具箱

清单所提炼的产权归集、联合更新、分层供地、豁免审批、并联审批、一件事集成等创新工具，具有普适性推广价值。

（三）地方推广的实施建议

各地在借鉴清单经验时，可以考虑以下思路：

1. 因地制宜，避免简单复制。清单所列经验均有特定适用条件，需结合本地产权结构、产业特征、行政体制进行适应性改造。例如，债转股模式适用于存在历史债务的国企用地，居民主体模式适用于产权清晰的危旧楼房。
2. 系统集成，避免单点突破。城市更新制度创新需要规划、土地、建设、消防、文物等多部门协同，单一政策调整难以奏效。建议建立城市更新工作领导小组或专班，统筹推进制度集成。
3. 数字赋能，提升治理效能。清单中的联合审查、并联审批、一件事集成等机制，均依赖跨部门数据共享与业务协同。建议依托工程建设项目审批管理系统，开发城市更新专项模块，实现流程在线运行、数据实时共享。
4. 风险可控，守住安全底线。豁免审批、功能变更、过渡期政策等创新工具，需在“放管服”与“强监管”之间寻求平衡。建议建立城市更新项目全生命周期监管机制，加强事中事后监管，确保工程安全、消防安全、历史建筑安全。

07 结语：迈向制度成熟的城市更新新阶段

住建部与自然资源部联合发布的《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，标志着我国城市更新制度建设进入“经验萃取、模式推广、体系完善”的新阶段。清单所呈现的28项地方实践，不仅是技术层面的操作指南，更是治理层面的制度创新，体现了从“项目驱动”向“机制驱动”、从“行政主导”向“多元协同”、从“粗放管理”向“精细治理”的转型方向。

在具体实践中，应深入理解清单所构建的制度框架，把握产权重组、土地政策、审批流程、政务服务等方面的创新要点，有助于在项目策划阶段嵌入政策红利，在资金申报阶段论证实施可行性，在项目管理阶段运用高效机制。

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