原创 | 政策性金融工具赋能城市更新：国开行支持模式、典型案例与申报路径

城市更新是推动我国城市从大规模增量建设转向存量提质改造、实现高质量发展的核心举措，而可持续的资金供给是制约项目落地的核心瓶颈。在地方财政承压、社会资本观望、传统融资模式适配性不足的现实背景下，新型政策性金融工具完成从“应急输血”到“系统造血”的战略转型，通过财政金融协同、规划资金前置、存量资产盘活等创新模式，成为破解城市更新资金难题的长效支撑。

关键词：政策性金融工具；城市更新；国家开发银行；政府投资项目；政策性资金申报；融资创新

01 问题的提出：城市更新面临的资金困境与政策转向

（一）城市更新的战略定位与现实挑战

当前，我国城镇化率已突破65%，城市发展由增量扩张阶段迈入存量优化阶段。城市更新涵盖老旧小区改造、历史文化街区保护、城中村综合整治、基础设施补短板等多元领域，既是改善民生的迫切需要，也是扩大有效投资的重要载体。然而，这一战略性工程面临着一个核心制约：钱从哪里来？

传统模式下，城市更新主要依赖财政资金直投或土地出让收益平衡，但在房地产市场深度调整、地方债务严格管控的背景下，既有路径已难以为继。社会资本虽具备资金优势，却因城市更新项目周期长、收益低、风险高而持观望态度。这种“政府投不起、社会不愿投”的两难困境，迫切需要新的资金机制破题。

（二）政策性金融工具的演进逻辑

政策性金融工具并非新生事物。回溯政策脉络，2022年国务院为应对经济下行压力，曾推出7400亿元政策性开发性金融工具，重点投向交通、能源、水利等传统基础设施领域，发挥了“稳经济”的应急功能。

然而，2025-2026年的新型政策性金融工具已发生本质性跃迁。从政策定位看，其功能从“应急输血”转向“系统造血”，从“规模扩张”转向“质效并重”，成为支持经济高质量发展的长效机制。2026年政府工作报告明确提出发行新型政策性金融工具8000亿元，较2025年的5000亿元增加3000亿元。这一规模扩容并非简单的数量叠加，而是政策工具的战略性重构。

从实施主体看，形成三家政策性银行差异化分工格局：

• 国家开发银行发挥主力军作用，2025年投放2500亿元，支持项目1054个，预计拉动总投资3.85万亿元；
• 中国农业发展银行聚焦“三农”领域，2025年投放1500亿元，支持项目881个；
• 中国进出口银行侧重稳外贸，2025年投放1000亿元，支持项目360余个。

从机制创新看，2026年呈现四大核心转变：资金规模大幅扩容、支持领域更加聚焦、申报机制趋于严格、投放方式持续创新。这些转变标志着政策性金融工具已进入精细化、专业化运作的新阶段。

02 理论框架：政策性金融支持城市更新的作用机理

（一）政策性金融的理论内涵

政策性金融是政府为实现特定政策目标，通过政策性银行或其他金融机构，以优惠利率、长期限、大额度等方式，向特定领域或群体提供资金支持的金融活动。其核心特征在于“政策性”与“金融性”的统一：既要贯彻政府意志，又要遵循金融规律。

在城市更新领域，政策性金融具有不可替代的功能：

• 填补市场失灵：城市更新项目具有强外部性，纯市场化融资难以覆盖，需要政策性资金引导；
• 降低融资成本：政策性贷款利率通常低于商业银行，可减轻项目财务负担；
• 撬动社会资本：政策性资金作为“种子资金”，可发挥杠杆效应，吸引多元主体参与；
• 稳定投资预期：长期限、大规模的资金支持，为项目提供稳定的资金预期。

（二）城市更新项目的特殊性分析

相较于传统基础设施，城市更新项目具有显著的特殊性，这决定了其融资机制的差异化需求：

第一，收益结构的复杂性。城市更新项目兼具公益性与经营性，前者如老旧小区改造、历史文化保护，后者如商业开发、产业导入。这种复合型收益结构要求融资方案必须精准区分公益性与经营性部分，设计差异化的资金配置。

第二，实施周期的长期性。从规划编制、拆迁安置到建设运营，城市更新项目周期通常长达5-10年，远超一般商业项目。这要求资金供给必须具备长期稳定性，避免期限错配风险。

第三，利益主体的多元性。涉及政府、原住民、开发商、金融机构等多方利益，协调难度大。融资方案必须兼顾各方诉求，建立合理的利益共享与风险分担机制。

第四，资产形态的多样性。既有存量建筑改造，也有基础设施升级；既有物质空间更新，也有公共服务提升。这种多样性要求融资工具必须具备灵活适配性。

03 案例研究：国开行城市更新项目的创新实践

国家开发银行作为我国中长期投融资的主力银行，在城市更新领域积累了丰富经验。2025年1-5月，国开行已发放城市更新领域相关贷款5751亿元，形成了一批可复制、可推广的创新模式。以下选取两个典型案例进行深度剖析。

（一）扬州小秦淮河保护更新项目：历史文化街区的“活态传承”模式

1、项目背景与核心矛盾

小秦淮河曾是明清时期漕运大通道，蜿蜒近2公里，承载着扬州“运河之都”的历史记忆。随着城市变迁，河道周边出现环境恶化、历史风貌受损、基础设施老化等问题，亟需系统性保护更新。

该项目面临三重深层矛盾：

• 历史原真性与现代功能性的张力。如何在保护历史肌理的同时，满足当代居民的现代生活需求，避免“博物馆式”的静态保护？
• 资金需求庞大与收益能力不足的张力。历史文化保护项目投资巨大，但直接经济收益有限，传统市场化融资模式难以覆盖。
• 多方利益协调与实施效率的张力。涉及文物保护部门、原住居民、商业运营方等多方主体，利益诉求各异，协调成本高昂。

2、国开行解决方案与创新亮点

国开行江苏分行针对项目特殊性，设计了“财政金融协同”的创新方案：

1. 资金结构：提供1.2亿元中长期贷款，同时争取江苏省财政贴息支持，形成“财政资金引导、金融资金跟进、财政贴息降本”的协同机制；
2. 更新策略：坚持“小尺度、渐进式、微更新”原则，避免大拆大建，采用“针灸式”改造手法，尊重历史原真性；
3. 功能植入：在保护历史风貌的基础上，引入文创产业、特色旅游等经营性业态，实现“以用促保”的可持续运营。

3、实施成效与经验启示

项目成效体现在四个维度：

• 文化维度：历史风貌得到有效保护，河道水质显著改善，实现“历史可阅读、文化可延续”；
• 空间维度：周边环境品质提升，成为江苏首批城市更新试点项目；
• 社会维度：原住居民生活条件改善，实现“空间可体验、生活可提升”；
• 经济维度：通过业态植入，项目具备可持续运营能力。

该案例的核心启示在于：历史文化街区保护不能仅依赖财政投入，必须通过财政金融协同，设计合理的收益平衡机制，实现保护与发展的动态平衡。

（二）济南鹊山生态文化区项目：规划资金前置的“早期介入”模式

1、项目背景与关键瓶颈

鹊山生态文化区位于济南新旧动能转换起步区，是落实黄河国家战略、推动济南“北起”发展格局的重要载体。项目聚焦片区内缺乏改造潜力、土地利用粗放的低效地块，通过有机更新唤醒土地价值。

项目面临两大关键瓶颈：

• 前期资金缺口。高质量的规划设计、可行性研究等前期工作需大量资金投入，但项目尚未进入建设阶段，传统融资聚焦于建设期，前期资金难以筹措；
• 时间效率压力。作为服务国家战略的重点项目，需要快速启动，传统审批流程难以满足时效要求。

2、国开行解决方案与创新亮点

国开行山东分行创新推出“规划资金提前介入”模式，实现三个突破：

1. 时序突破：将中长期贷款投向项目前期阶段，支持规划设计、论证咨询等工作，填补传统融资的时序空白；
2. 效率突破：从项目对接到授信落地，仅用1个月完成全流程审批，体现政策性金融的响应速度；
3. 功能突破：不仅提供资金，更通过早期介入参与项目策划，提升规划设计质量，从源头把控项目可行性。

具体方案为：授信1.07亿元，专项用于项目前期规划设计、可行性研究、论证咨询等工作，为后续大规模建设奠定基础。

3、模式价值与推广意义

该模式的价值在于重新定义了金融支持的介入时点：

• 质量维度：充足的前期资金保障规划设计质量，避免因资金不足导致的“仓促设计”，从源头提升项目品质；
• 效率维度：快速审批机制匹配国家战略项目的时效要求，避免“资金等项目”的被动局面；
• 风险维度：早期介入使银行深度参与项目策划，提前识别风险、优化方案，降低后续融资风险。

这一模式对同类项目具有重要借鉴意义：城市更新不应等到建设阶段才考虑资金问题，前期工作的质量直接决定项目成败，同样需要金融支持。

04 机制解构：国开行项目评审的六大核心维度

基于上述案例及国开行公开信息，梳理出国开行对城市更新项目的评审，以风险可控、合规高效、效益可持续为核心，形成六大刚性维度，是项目获批的关键依据。

（一）合规性维度：政策依据的充分性

合规性评审是项目准入的首要门槛，其本质并非形式审查，而是风险防控的第一道防线。国开行对此有严格要求：

1. 政策符合性。项目必须符合国家及地方城市更新相关政策文件，包括国家层面的城市更新指导意见、省级实施方案、市级专项规划等。实践表明，约30%的项目因政策依据不充分或政策理解偏差被退回。建议项目谋划阶段即主动对接发改、住建、自然资源等部门，获取权威政策指导，确保项目方向与政策导向一致。
2. 规划纳入性。项目必须纳入城市更新专项规划或年度实施计划，这是项目合法性的“准生证”。未纳入规划的项目，后续所有工作都将失去依据。建议提前3-6个月参与规划编制，将项目需求纳入规划文本，为后续申报奠定基础。

（二）前期成熟度维度：方案质量的可靠性

前期工作质量直接决定项目能否获得贷款支持。国开行评审专家重点关注三个“是否”：

1. 规划设计是否扎实。不同于概念性规划，国开行要求详细的实施方案，包括更新范围、更新内容、技术路线、实施时序等具体安排。规划设计过于粗略的项目，往往被要求重新设计，导致申报延误3个月以上。
2. 可行性研究是否深入。可行性研究不能流于形式，需对技术可行性、经济可行性、社会可行性进行系统论证。特别是收益测算，必须实事求是，避免过度乐观导致后续无法兑现。
3. 风险应对是否具体。风险识别不能泛泛而谈，需明确风险类型（政策风险、市场风险、实施风险等）、风险等级、应对措施，体现项目管理的专业性。

（三）财务可行性维度：现金流的可持续性

财务可行性是评审的核心，需算清“三笔账”：

1. 项目自身收益账。城市更新项目收益有限，但必须有明确的收益来源，如物业租赁、停车费、广告收入、产业运营收入等。据统计，约40%的项目因收益测算不合理或收益来源不明确被退回。
2. 综合现金流账。国开行当前更强调综合现金流平衡，而非仅看项目自身。允许借款人通过集团其他经营性资产的现金流覆盖贷款，如黄石供排水项目即通过集团其他业务板块现金流实现平衡。
3. 还款来源可靠性账。还款来源需多元化，不能依赖单一来源。通常要求至少两个以上还款来源，并设置相应的担保措施。

（四）社会效益维度：民生改善的量化性

城市更新具有强民生属性，社会效益不能仅停留在定性描述，需转化为可量化的指标：

1. 惠及范围具体化。明确惠及户数、人数、面积等具体指标，如“惠及居民1200户、4500人，改造面积15万平方米”，而非笼统表述为“改善民生”。
2. 问题导向明确化。针对城市体检报告发现的突出问题，如“解决28个小区供水管网老化问题”“消除12栋建筑安全隐患”等，体现项目的针对性。
3. 可持续性保障化。改造效果需建立长效管理机制，如物业管理、社区治理、设施维护等，确保更新成果长期维持。

（五）创新模式维度：机制设计的突破性

国开行鼓励在合规框架内的模式创新，以下三种模式已获认可：

1. “规划资金提前介入”模式。适用于前期工作质量要求高的项目，如济南鹊山项目，银行资金提前支持规划设计阶段。
2. “存量资产现金流覆盖”模式。适用于集团化运作的项目，如黄石供排水项目，通过盘活集团存量资产，以综合现金流覆盖贷款。
3. “财政金融协同”模式。适用于社会效益显著但收益不足的项目，如扬州小秦淮河项目，财政资金与金融资金分工协作，财政贴息降低融资成本。

（六）多方协同维度：实施主体的协作性

城市更新涉及多方利益，协同机制是评审的重要考量：

1. 财政金融协同。不能仅依赖银行贷款，需争取财政资金（预算内投资、专项债、贴息等）支持，形成资金合力。
2. 实施主体能力。借款人或实施主体需具备相应资质、专业能力和信用水平，有同类项目实施经验者优先。
3. 工作机制协同。建立政府、银行、实施主体三方协同工作机制，明确各方职责、沟通渠道、决策流程，确保项目高效推进。

05 实施路径：城市更新项目全周期操作指南

结合国开行评审逻辑与项目实操经验，构建覆盖谋划—前期—对接—审批—放款—资金协同的全流程申报体系，大幅提升获批概率。

（一）项目谋划阶段：找准政策切入点

1. 从城市体检中发掘项目。城市体检报告是项目谋划的最佳依据，通过系统分析体检发现的突出问题，精准确定更新需求。例如，某项目直接从体检报告中识别“老旧小区设施老化”问题，打包28个小区形成规模效应，提升项目吸引力。
2. 提前介入规划编制。避免被动等待规划出台，主动参与规划编制过程，将项目需求纳入规划文本。建议提前6个月介入，与规划部门充分沟通，确保项目与规划高度契合。
3. 科学确定项目范围。范围过大则实施难度大，范围过小则缺乏规模效应。建议以3-5个街道或10-15个小区为单元，既形成规模效应，又便于统筹实施。

（二）前期工作阶段：夯实项目基础桩

前期工作需避免三个常见错误：

• 避免规划设计粗糙化。委托专业设计机构，编制详细的实施方案，包括现状分析、更新策略、技术方案、投资估算、实施计划等，避免仅提供概念性方案。
• 避免可研分析形式化。深入论证技术可行性、经济可行性、社会可行性，收益测算需有依据、有测算过程、有敏感性分析，避免“拍脑袋”决策。
• 避免手续办理滞后化。提前办理规划许可、用地审批、环评等前期手续，确保申报材料齐全，避免因手续不全错过申报窗口。

（三）申报对接阶段：打通落地最后一公里

1. 提前沟通对接。不要等到材料齐全再对接，应在项目谋划阶段即与国开行建立联系，获取最新政策信息和申报要求，避免方向偏差。
2. 材料专业规范。国开行对申报材料要求严格，建议聘请专业咨询机构协助准备，确保材料完整、规范、专业，避免因材料问题被退回。
3. 建立协同机制。项目涉及发改、住建、财政、自然资源等多个部门，建议建立政府、银行、实施主体三方协同机制，定期会商，及时解决问题。

（四）评审审批阶段：理解银行风控语言

• 理解评审关注点。国开行评审的核心是风险控制，关注项目是否具备稳定的现金流、可靠的还款来源、有效的风险应对措施，而非单纯看项目“有多好”。
• 积极配合评审。如实回答评审问题，及时提供补充材料，不隐瞒风险，主动提出风险应对预案，展现项目管理的专业性和透明度。
• 合理谈判条件。国开行贷款条件（利率、期限、担保要求等）在合理范围内可协商，如通过提供额外担保、优化还款方案等，争取更优惠条件。

（五）签约放款阶段：把好最后关口

1. 审慎审查合同。重点关注违约条款、提前还款条款、资金监管条款等，确保权利义务平衡，避免隐性风险。
2. 提前办理担保。抵押、质押等担保手续办理周期较长，需提前启动，确保与签约同步完成，避免影响放款进度。
3. 规范资金使用。建立专户管理、专款专用、全程留痕的资金使用机制，确保贷款资金合规使用，为后续提款奠定基础。

（六）资金协同配置：构建多元资金拼盘

城市更新项目投资规模大，需构建“政策性金融工具+专项债+国债+预算内投资+商业贷款+社会资本”的多元资金拼盘：

• 政策性金融工具作为资本金。发挥“四两拨千斤”作用，撬动其他资金投入，通常可占项目资本金的20%-30%。
• 地方政府专项债支持公益性部分。对有一定收益的公益性项目，申请专项债支持，需提前谋划纳入项目库。
• 超长期特别国债对接国家战略。对服务黄河战略、长江经济带等国家战略的项目，积极申请超长期特别国债支持。
• 中央预算内投资争取民生领域支持。对老旧小区改造、棚户区改造等民生项目，争取中央预算内投资补助。
• 商业银行贷款作为配套融资。政策性金融工具的投放可增强商业银行信心，撬动更多商业性贷款。
• 社会资本通过特许经营引入。对经营性较强的部分，通过PPP、ROT等模式引入社会资本，设计合理的回报机制。

06 结论与展望

（一）核心结论

本文通过系统分析得出以下结论：

1. 政策性金融工具正经历从“应急输血”到“系统造血”的战略转型，2026年8000亿元规模标志着其成为支持城市更新的长效机制。
2. 城市更新项目的特殊性决定了其融资机制必须创新，财政金融协同、规划资金前置、存量资产盘活等模式提供了可行路径。
3. 国开行项目评审的六大核心维度（合规性、前期成熟度、财务可行性、社会效益、创新模式、多方协同）为项目申报提供了明确指引。
4. 全周期操作指南（谋划-前期-申报-评审-签约-协同）可提升项目申报成功率，构建多元资金拼盘是破解资金难题的关键。

（二）政策展望

展望未来，政策性金融工具支持城市更新将呈现以下趋势：

• 支持领域更加精准。从“大水漫灌”转向“精准滴灌”，重点支持城市体检发现的突出问题、历史文化保护、老旧小区改造等民生领域。
• 融资模式更加多元。探索REITs、资产证券化等创新工具，盘活存量资产，形成“投资-建设-运营-盘活-再投资”的良性循环。
• 协同机制更加完善。建立政策性银行、商业银行、财政资金的协同投放机制，形成政策合力，提升资金使用效率。
• 数字赋能更加深入。运用大数据、人工智能等技术，提升项目评审效率，加强资金监管，防范金融风险。

城市更新，正在从“大拆大建”走向“有机更新”，从“政府主导”走向“多元参与”，从“财政依赖”走向“金融创新”。在这个过程中，政策性金融工具发挥着越来越重要的作用。 8000亿元的新型政策性金融工具，为城市更新提供了难得的资金机遇。但机遇只青睐有准备的人。只有深刻理解政策导向，扎实做好前期工作，精准把握评审要点，创新探索融资模式，才能在激烈竞争中脱颖而出，获得宝贵的资金支持。

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