原创 | 2026年政府投融资发展前瞻：政策工具、战略投向及全口径投资计划

2026年作为“十五五”规划开局之年，政府投融资体系正经历从“规模扩张”向“质效并重”的深刻转型。近期发布的2026年政府工作报告（以下简称“报告”）明确，“今年财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益”。本文梳理近期政府投融资领域相关政策动态，为2026年地方政府在投融资工作安排中应当关注的重点领域及重点推进事项提出相关建议。

关键词：政府投融资；超长期特别国债；专项债；政策性金融工具；投资战略投向；“全口径投资计划”；“十五五”规划

一、政策基调：积极的财政政策与规模

2026年政府工作报告明确延续“更加积极的财政政策”基调，但政策内涵已从单纯的规模扩张转向结构优化与质效提升的双重目标：

（一）财政支出规模的结构性突破

继续实施更加积极的财政政策。今年财政赤字率拟按4%左右安排，赤字规模达5.89万亿元，较上年增加2300亿元；一般公共预算支出规模首次突破30万亿元大关，增量约1.27万亿元。这一规模扩张并非简单的总量刺激，而是服务于特定战略目标的精准投放；

• 拟发行超长期特别国债1.3万亿元，其中8000亿元定向支持“两重”建设（国家重大战略实施、重点领域安全能力建设），2500亿元用于消费品以旧换新，形成“建设+消费”的双轮驱动；同时安排3000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，强化金融体系的信贷供给能力。
• 地方政府专项债券额度设定为4.4万亿元，在用途上实现三重突破：重大项目建设、隐性债务置换、政府拖欠账款消化，体现“稳投资+防风险+保民生”的多目标平衡。
• 中央预算内投资安排7550亿元，并分类提高投资补助标准，这一调整反映中央对地方项目配套资金压力的结构性缓解，旨在提升基层政府的项目执行能力。
• 发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。

（二）支出结构的战略性调整

报告明确提出“持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生”，这一导向标志着财政支出从“物本逻辑”向“人本逻辑”的深层转变。“投资于人”的表述首次进入政策核心框架，意味着教育、医疗、养老等人力资本投资将获得更优先的财政资源配置。

二、政策工具创新：政策性金融的协同机制与功能升级

2026年政府投融资体系的核心创新在于政策性金融工具的系统升级。本年度形成“超长期特别国债+地方政府专项债+新型政策性金融工具”的三位一体格局，各类工具在功能定位、支持领域、运作机制上实现差异化协同。

（一）超长期特别国债：继续关注“两重” “两新”

2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，作为支撑国家重大战略实施的核心资金工具，其资金投放高度聚焦“两重”建设与“两新”工作，且分领域明确投放规模与支持方向。

“两重”建设的战略纵深拓展。安排8000亿元专项支持“两重”建设，夯实发展基础。建议地方政府优先参考国家发改委《关于2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出的八大领域：

1. 科技自立自强与产业升级：涵盖关键核心技术攻关、重大科技基础设施建设；
2. 未来产业培育：包括人工智能、量子科技、生物制造等前沿领域；
3. 新型城镇化推进：聚焦农业转移人口市民化配套建设；
4. 城市地下管网改造：涉及管廊建设、老旧管网更新；
5. 长江经济带生态保护：包括生态环境修复与绿色基础设施建设；
6. 重大交通基础设施：重点推进长江沿线及西部陆海新通道建设；
7. 高标准农田建设：保障国家粮食安全的根基工程；
8. 高等教育提质升级：支持“双一流”建设及学科布局优化。

“两新”政策的范围扩容与机制优化。在“两新”领域，2500亿元资金的使用方向进一步细化。建议地方政府参考国家发改委、财政部发布的《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》（以下简称《通知》），以该《通知》中更新的支持领域及方向为准：

• 设备更新项目的边界扩展。在继续覆盖工业、电子信息、能源电力、交通运输、物流、教育、文旅、医疗等传统领域的基础上，新增老旧小区加装电梯、养老机构设施、消防救援设备、检验检测仪器等民生安全领域，同时将商业综合体、购物中心、百货店、大型超市等线下消费商业设施设备更新纳入支持范围。
• 申报机制的优化调整。政策明确“优化申报条件和审核流程，进一步降低申报设备更新项目的投资额门槛”，这一调整显著提升了政策的普惠性，特别是对中小企业设备更新形成实质性利好。
• 补贴标准的延续与细化。老旧营运货车报废更新、新能源城市公交车及动力电池更新、老旧农机报废更新等领域，继续执行既有补贴标准，确保政策的连续性与稳定性。

（二）地方政府专项债：跟进完善负面清单管理和自审自发政策

2026年专项债券政策的核心变革体现在管理机制的深层调整。政府工作报告明确提出“完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点”，这一表述蕴含着制度创新的双重维度：

• 负面清单管理的规范化：通过明确禁止性领域，压缩行政裁量空间，提升项目筛选的透明度和可预期性；
• 自审自发试点的扩围深化：赋予工作基础较好的地方更大自主权，允许其自主审核、自主发行，简化审批流程，提高资金到位效率，体现“放管服”改革在财政领域的深化。

从资金用途看，4.4万亿元专项债券重点支持三大方向：一是重大项目建设，发挥投资对经济增长的拉动作用；二是置换隐性债务，化解存量风险；三是消化政府拖欠账款，改善营商环境。这种“增量拉动+存量化解”的双轮驱动模式，体现了政策设计的系统思维。

建议地方政府密切关注专项债领域后续新政策出台情况，重点跟进关于负面清单管理和自审自发试点的完善更新政策，及时在专项债资金申报时作出应对调整策略。

（三）新型政策性金融工具：较上年额度增加3000亿元

新型政策性金融工具在2026年迎来额度扩容，从2025年的5000亿元增至8000亿元。这一工具的创新价值在于其“四两拨千斤”的杠杆效应——通过政策性资金的引导，撬动商业银行信贷及社会资本跟进。

2025年投放的5000亿新型政策性金融工具，具体各政策性银行投放额度、支持领域方向如下：

关键数据洞察：经济大省（市）在三家银行的投放占比均接近或超过80%，体现“让优势地区先发力”的区域政策逻辑；数字经济与人工智能成为三家银行的共同聚焦领域，国开行在该领域投放980.2亿元，进出口银行相关领域项目150余个，显示政策层面对数字产业化的强力支持；民间投资获得明确倾斜，国开行支持民间投资项目128个，农发行、进出口银行民间投资占比分别达30%以上，反映“政府引导+市场主导”的投融资模式深化。

建议地方政府参考2025年申报路径，借鉴相关项目的成功申报经验，在相关支持领域提前做好新型政策性金融工具申报的筹划工作。

三、战略投向重构：从传统产业优化到智能经济新形态

2026年政府工作报告中提出了诸多重点发展及投资方向，建议地方政府在拟定本年度投资计划时，除去以往必需的相关领域投资（例如通用基础设施、城市更新等），结合自身产业发展需要，适当关注以下新增领域及更新描述方向，并充分关注利用报告中提及的资金支持。

（一）传统产业的优化提升：从“数字化”到“数智化”的质变

对比2025年与2026年报告表述，传统产业优化提升的内涵发生实质性深化：

• 资金支持力度升级。在项目与资金支持层面，2026年报告新提出了“新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新”。这一专项资金的设立标志着技术改造从“政策引导”进入“资金保障”阶段。
• 技术融合深度拓展。从2025年的“数字化转型”升级为2026年的“数智化转型”，“数赋智”概念的提出意味着数字技术与智能技术的深度融合；从“培育数字化服务商”升级为“推行普惠性‘上云用数赋智’服务”，体现从基础设施建设向应用生态培育的转向。
• 新业态新模式涌现。“智能制造”、“智能建造”首次进入政策核心表述，“打造智能工厂和智慧供应链”、“培育现代化建筑产业链”等具体路径的提出，为传统产业转型提供可操作的方向指引。

（二）新兴产业与未来产业的培育壮大：从“安全健康发展”到“打造支柱产业”

• 2026年报告新增“实施产业创新工程”。报告提出“实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景”，这一机制设计旨在破解新技术产业化初期的“应用场景缺失”瓶颈。
• 支柱产业的明确界定。新兴产业方向从2025年的“推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展”更新为2026年的“打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”，“支柱”二字的加入意味着这些产业从“培育对象”升级为“经济支撑”。
• 未来产业的前沿拓展。在原有生物制造、量子科技、具身智能、6G等方向基础上，2026年新增“未来能源”、“脑机接口”两大前沿领域，显示政策层面对能源革命与脑科学产业化的前瞻性布局。

（三）打造智能经济新形态：从“数字经济”到“智能经济新形态”

2026年报告将“激发数字经济创新活力”整体更新为“打造智能经济新形态”，这一表述变化标志着数字经济发展进入以人工智能为核心驱动力的新阶段。

人工智能应用的深化拓展。从“人工智能+行动”升级为“推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用”，并新增“培育智能原生新业态新模式”、“支持人工智能开源社区建设”等目标，体现从技术应用向生态构建的跃升。

数字基础设施的能级提升。新提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，“加快发展卫星互联网”，“打造‘5G+工业互联网’升级版”等方向，标志着新型基础设施从“补齐短板”向“能力跃升”转型。

数据要素的制度完善。新增“建设高质量数据集”、“健全数据要素基础制度”等表述，反映数据作为生产要素从“资源积累”向“质量提升”和“制度规范”的进阶。

四、全口径政府投资计划：从探索到实践的机制创新

2026年政府工作报告中提出，“统筹用好各类政府投资资金,支持工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划,加强项目资金监管,坚决防止低效无效投资”。关于全口径政府投资计划，目前正处于探索阶段，并未出台相关规范性文件。

根据目前地方政府的实际投融资需求，如编制全口径投资计划，建议按照以下思路开展编制工作：

（一）编制框架与核心要素

• 资金全覆盖。统筹管理范围应涵盖全部资金口径，包括：一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、地方政府债券资金（一般债与专项债）、政策性金融工具资金、PPP项目财政支出责任、政府出资及平台公司融资等。同时，投资主体应覆盖机关事业单位与地方平台公司，确保“横向到边、纵向到底”。
• 项目全纳入。投资项目领域应涵盖基础设施、公共服务、产业升级、民生保障、生态环保等五大板块。年度投资规模的确定应包含资金来源、项目清单、建设时序、绩效目标四大要素，实现“资金跟着项目走、项目跟着规划走”。
• 绩效全链条。明确绩效导向，包括确保资金有效使用、推动项目按期完成、提高政府投资效益。监督与评估机制应建立项目评估体系、定期进行绩效评估、强化监督与问责机制，形成“事前有评估、事中有监控、事后有评价”的闭环管理。

（二）基本原则与实施路径

• 总量可控、量力而行。严格衔接财政预算与中长期规划，强化财政承受能力评估与债务风险评估，确保投资规模与财力状况相匹配，坚决防止超越财力可能的投资冲动。
• 规范流程、防范风险。规范项目前期手续与审批流程，实行”一个盘子统筹、一张清单管理”，严防低效无效投资与新增隐性债务，守住风险底线。
• 绩效导向、提升效能。建立全生命周期监管与绩效评价体系，将绩效理念贯穿投资计划编制、执行、监督全过程，持续提升政府投资的精准性与使用效益。

五、结论与政策建议

（一）核心结论

1. 政策力度显著加大。 2026年财政赤字率提升至4%左右，赤字规模5.89万亿元，一般公共预算支出首次突破30万亿元，超长期特别国债发行1.3万亿元，地方政府专项债券安排4.4万亿元，新型政策性金融工具扩容至8000亿元。这一系列数据表明，财政政策正在从“积极”向“更加积极”跃升，政策工具箱更加丰富，政策协同性显著增强。
2. 投资方向深度调整。 政策明确指向三大战略领域：传统产业优化提升（从数字化到数智化）、新兴产业与未来产业培育（从安全发展到打造支柱）、智能经济新形态打造（从数字经济到智能经济）。这种结构性调整体现了政策层面对高质量发展内涵的深刻把握。
3. 管理机制持续创新。 全口径政府投资计划的探索编制、专项债券负面清单管理与自审自发试点的完善、新型政策性金融工具的杠杆化运用，标志着政府投资管理正在从“粗放式”向“精细化”、从“分散化”向“系统化”转型。

（二）政策建议

1. 在资金筹措层面， 应建立“多渠道、多工具、多层级”的资金筹措体系。高效运用超长期特别国债，精准对接“两重” “两新”领域；优化专项债券项目储备，积极争取自审自发试点资格；主动对接政策性银行，充分利用新型政策性金融工具的杠杆效应；统筹中央预算内投资与地方财政资金，形成资金合力。
2. 在投资布局层面， 应围绕“三大核心方向”展开战略布局。结合自身产业基础与资源禀赋，在传统产业改造中突出“数智化”特色，在新兴产业培育中找准细分领域定位，在智能经济打造中抢占应用场景先机。特别关注2026年报告中的新增方向，如智能制造、智能建造、未来能源、脑机接口、卫星互联网等，适度超前布局。
3. 在投资管理层面， 应积极探索全口径政府投资计划编制。建立“资金全覆盖、项目全纳入、绩效全链条”的管理体系，强化项目与资金的全生命周期监管，建立科学的绩效评价机制，切实防范债务风险，杜绝低效无效投资，系统性提升财政资金使用效益。

2026年作为“十五五”规划的开局之年，政府投融资政策的优化调整将为未来五年的高质量发展奠定坚实基础。地方政府应准确把握政策导向，主动适应管理变革，在守牢风险底线的前提下，充分运用各类政策工具，为区域经济社会发展注入强劲动能。

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