原创 | “十五五”规划纲要解读：关于城市更新的核心要点一览
“十五五”时期是我国推进中国式现代化建设、实现城市高质量发展的关键阶段，城市更新已从阶段性专项行动上升为国家长期战略部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》围绕现代化人民城市建设目标，对城市更新作出系统性、量化式、可落地的顶层设计，明确以基础设施生命线改造、宜居安居水平提升、存量空间活化利用、城市治理智慧化升级为核心任务，配套量化建设指标与实施保障机制。
关键词：十五五规划纲要；城市更新；存量空间；韧性城市；智慧治理；新型城镇化
01 十五五城市更新的战略定位
城镇化进程进入中后期阶段，我国城市发展面临的核心矛盾已从“有没有”转向“好不好”。截至“十四五”末，我国常住人口城镇化率已突破65%，城市建设用地规模趋于饱和，传统依赖土地财政和规模扩张的发展模式难以为继。在此背景下，城市更新不仅是解决“城市病”的技术手段，更是推动城市发展方式根本性变革、实现高质量发展的战略选择。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）将城市更新置于第九篇“优化区域经济布局、促进区域协调发展”的宏观框架下，明确提出“高质量推进城市更新”的战略要求。这一表述相较于“十四五”规划中的“实施城市更新行动”，在内涵上实现了从“行动”到“质量”的跃升，标志着城市更新进入精细化、系统化、制度化的新阶段。
理解“十五五”时期城市更新的政策逻辑，需要把握三个关键转变：第一，从单一项目改造向系统综合治理转变；第二，从政府主导向多元主体协同参与转变；第三，从物质空间更新向功能、产业、文化、生态多维融合转变。本文将围绕《纲要》第九篇“优化区域经济布局 促进区域协调发展”的核心内容，特别是“专栏13 城市更新和都市圈建设”及“第三节 建设现代化人民城市”的具体部署，展开系统性解读。
02 基础设施更新改造：筑牢城市安全运行的生命线
基础设施是城市运行的核心支撑，“十五五”将地下管网系统化改造、老旧设施安全升级、地下空间高效利用作为城市更新的首要任务，聚焦安全短板，实施规模化、智慧化更新。
（一）地下管网建设改造
以城镇生命线安全工程为核心，推进五大管网规模化建设改造，同步实施智慧化升级与综合管廊因地制宜建设，全面提升城市防洪排涝、能源供应、污水处理保障能力。具体量化目标如下：
- 建设改造城镇燃气管网约20万公里；
- 建设改造排水管网约17.5万公里；
- 建设改造供水管网约17.5万公里；
- 建设改造污水管网约10万公里；
- 建设改造供热管网约12万公里。
这一组数据背后蕴含着深刻的政策考量。首先，规模空前，仅燃气管网和排水管网的改造总量就达37.5万公里，体现了国家层面对城市基础设施补短板的坚定决心。其次，系统协同，强调供水、排水、燃气、热力、污水等多类管网的统筹规划与协同建设，避免“马路拉链”现象反复发生。再次，智慧赋能，要求同步推进管网智能化改造，通过物联网、大数据等技术手段实现管网运行状态的实时监测与预警。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “专栏 13 城市更新和都市圈建设” 第 01 点。
（二）老旧设施升级
《纲要》在“第三节 建设现代化人民城市”中进一步强调，要“推进老旧管网和危旧房改造，提升城市基础设施安全水平”，同时提出“高效利用城市地下空间，优化城市空间资源配置”。这一部署体现了立体开发的空间战略思维。
当前，我国许多城市地下空间开发存在碎片化、浅层化问题，深层地下空间资源利用不足。“十五五”时期，城市更新将更加注重地下空间的分层统筹：浅层空间（0-10米）优先保障市政公用设施；中层空间（10-30米）适度发展地下交通与商业；深层空间（30米以下）预留战略资源储备与特殊功能。通过竖向分层与横向联通相结合，构建安全、高效、可持续的地下空间开发利用体系。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
03 宜居安居水平提升：从“住有所居”到“住有宜居”
宜居安居是城市更新的出发点和落脚点，“十五五”聚焦住有所居、居有所安，以危旧房、老旧小区、城中村、完整社区为重点，构建多层次、普惠性居住保障体系。
（一）危旧房与老旧小区改造
住房问题是关系千家万户切身利益的重大民生问题。《纲要》在“专栏13”中设置了明确的量化目标：
- 危旧房改造：重点攻坚国有土地上C、D级危险住房，计划改造城镇危旧房约50万套（间），彻底消除居住安全隐患；
- 老旧小区改造：规模化推进老旧小区改造，计划改造约11.5万个，重点完善配套设施、优化居住环境、提升物业服务，实现从“有房住”到“住得好”的转变。
这一部署体现了底线思维与普惠导向的有机统一。C、D级危房属于结构性安全隐患，直接威胁居民生命安全，必须作为优先事项坚决整治。11.5万个老旧小区的改造规模，意味着“十五五”期间将基本完成2000年底前建成的需改造老旧小区任务，惠及居民超过2000万户。
值得关注的是，《纲要》强调“完善小区配套设施”，这超越了单纯房屋修缮的范畴，指向完整社区的建设目标。配套基础设施的完善（水电气路、光纤、充电桩等）与公共服务设施的补短板（养老、托育、医疗、助餐等）将同步推进，切实提升居民的生活便利度与获得感。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “专栏 13 城市更新和都市圈建设” 第 02 点。
（二）城中村改造
城中村是城镇化进程中的特殊空间形态，既承载着大量新市民、青年人的居住需求，又普遍存在安全隐患突出、基础设施薄弱、公共服务缺失等问题。《纲要》明确提出“平稳有序推进城中村改造”，并强调“因地制宜多渠道发展保障性住房”。
这一表述体现了分类施策与多元供给的政策思路。一方面，城中村改造不搞“一刀切”，而是根据城市功能定位、产业发展需求、居民意愿等因素，采取拆除重建、综合整治、有机更新等多种模式。另一方面，将城中村改造与保障性住房建设有机结合，通过存量房源转化、新建配建等方式，拓宽保障性住房供给渠道，解决好新市民、青年人等群体的住房困难问题。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “专栏 13 城市更新和都市圈建设” 第 02 点。
（三）完整社区建设
《纲要》提出“加快建设完整社区，健全城市更新实施机制，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，构建可持续的城市建设运营投融资体系”。这是从项目层面向制度层面的深化。
完整社区的核心内涵是“15分钟生活圈”的全要素覆盖，包括教育、医疗、养老、托育、商业、文化、体育等基本公共服务设施的均衡配置。而规划调整机制与投融资体系的创新，则是保障完整社区建设的制度基础。特别是“建筑功能转换和混合利用”的提出，打破了传统规划管理中对土地用途的刚性约束，为存量建筑的功能优化与价值提升提供了政策空间
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
04 存量空间活化利用：释放城市高质量发展内生动力
城市存量空间是未来发展的核心资源，“十五五”以市场化盘活、功能化提升、业态化升级为路径，推动老旧街区、厂区从“低效闲置”转向“高效赋能”，实现城市空间价值再造。
（一）老旧街区与厂区改造
存量时代，城市发展的核心命题是如何让“沉睡”的资产焕发新生。《纲要》在“专栏13”中提出，要“推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，以市场化方式盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，更新改造约1500个老旧街区厂区”。
1500个的改造规模，意味着“十五五”期间平均每年改造300个，任务艰巨但意义重大。这一部署的突出特点是市场化导向，强调通过产权交易、租赁经营、合作开发等市场化手段，引入社会资本参与，形成可持续的商业模式。改造方向也不局限于传统的文创园区，而是鼓励功能转换与业态升级，发展都市工业、科技创新、文化创意、健康养老等新业态，实现产城融合与职住平衡。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “专栏 13 城市更新和都市圈建设” 第 03 点。
（二）空间功能转换与混合利用
《纲要》在“建设现代化人民城市”部分提出，要“推动建筑功能转换和混合利用，适应城市产业升级和人口结构变化需求”，同时强调“加强城市风貌和建筑设计管理，推动城市建筑更好体现中华美学和时代风尚”。
这体现了存量更新的功能优化与风貌保护并重原则。一方面，通过弹性规划与用途管制改革，允许存量建筑根据市场需求灵活调整功能，提高空间利用效率；另一方面，建立城市风貌管控体系，避免大拆大建导致的“千城一面”，保护城市历史文脉与特色风貌。特别是对于具有历史文化价值的老建筑、老街区，要在保护的前提下活化利用，让历史文化遗产成为城市更新的亮点而非障碍。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
05 城市治理现代化转型：智慧、绿色与韧性
（一）城市全域数字化转型
《纲要》将“推进城市全域数字化转型”作为建设现代化人民城市的重要内容，要求“完善城市管理机制和运行管理服务平台，推动城市治理智慧化精细化”。这标志着城市更新进入了数字赋能的新阶段。
全域数字化转型不仅指基础设施的智能化（智慧灯杆、智能井盖、智慧停车等），更强调城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”、公共服务“一网通享”的系统性变革。通过大数据、人工智能、数字孪生等技术手段，实现城市运行状态的实时感知、智能分析、精准调度，提升城市治理的预见性、精准性和协同性。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
（二）绿色低碳转型
“推动城市发展绿色低碳转型”是《纲要》的明确要求。城市是碳排放的主要来源，也是实现“双碳”目标的主战场。“十五五”时期的城市更新将更加注重：
- 能源系统优化：推广绿色建筑与装配式建筑，提升建筑能效水平
- 交通结构绿色化：优化城市公共交通服务，完善慢行交通系统
- 生态空间织补：健全城市公园、绿道网络，构建连续完整的生态廊道
- 资源循环利用：推进垃圾分类与资源化利用，建设“无废城市”
《纲要》特别提出“严格限制超高层建筑”，这一政策转向具有标志性意义。超高层建筑不仅建设运营成本高昂，而且能耗巨大、安全隐患突出、对城市风环境造成负面影响。限制超高层，体现了城市发展从追求“高度”向追求“温度”的价值回归。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
（三）韧性城市建设的底线保障
面对极端天气频发、公共卫生风险等不确定性因素，《纲要》强调要“提升城市排水防涝能力” “提升高层建筑火灾防范和救援能力”，增强城市韧性。韧性城市建设要求从工程韧性（基础设施抗灾能力）、生态韧性（自然系统调节能力）、社会韧性（社区自救互救能力）、经济韧性（产业系统恢复能力）四个维度系统推进，确保城市在遭遇突发事件时能够快速响应、有效应对、迅速恢复。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
06 制度保障体系构建：规划、土地与资金的协同改革
（一）规划实施机制的系统性完善
《纲要》多次强调要“健全城市更新实施机制”，这是保障各项任务落地的制度基础。具体包括：
- 规划编制：建立城市体检评估制度，以体检结果为依据编制更新规划
- 项目实施：建立更新项目库管理制度，实行清单化、项目化推进
- 标准规范：完善城市更新技术标准体系，涵盖规划设计、施工建设、运营管理等全流程
- 监督考核：建立更新成效评估机制，纳入地方政府绩效考核
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
（二）土地管理制度的创新突破
土地制度是城市更新的核心制度约束。《纲要》在“加强国土空间协同治理”部分提出，要“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权”，“允许在不突破省域建设用地总量前提下统筹安排市县建设用地、差异化配置增存比例，实行统筹存量和增量综合供地”。
这一政策突破具有深远意义。传统土地管理实行“新增建设用地计划指标”层层分解模式，地方政府为争取指标往往倾向于新增扩张而非存量挖潜。“十五五”时期，通过赋予省级政府更大自主权，建立增存挂钩机制，可以引导地方政府更加注重存量土地盘活利用，形成”存量换增量”的良性循环。
来源：文档第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”“第三节 加强国土空间协同治理”。
（三）投融资体系的可持续构建
城市更新具有资金需求大、回报周期长、公益性强的特点，单纯依靠政府投入难以为继。《纲要》明确提出要“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，这意味着：
- 多元化投入：发挥政府投资引导作用，吸引社会资本参与，形成政府、企业、居民共同出资的机制
- 市场化运作：推广PPP、REITs等模式，通过经营权、收益权质押等方式拓宽融资渠道
- 全周期管理：建立覆盖规划、建设、运营全周期的财务平衡机制，确保项目可持续
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “第三节 建设现代化人民城市”。
07 区域协同与都市圈联动：城市更新的空间拓展
《纲要》将城市更新置于都市圈建设的框架下统筹考虑，体现了点-线-面结合的空间战略。在“专栏13”中，明确提出要“建成北京至滨海新区、深圳至大亚湾等城际铁路，利用既有铁路开行城际和市域（郊）列车，建设一批国家高速公路都市圈环线及绕城环线待贯通路段”。
这一部署的战略意图在于：第一，通过交通一体化打破行政区划壁垒，促进城市间功能互补与产业协同；第二，通过都市圈层面的统筹规划，避免各城市更新各自为政、重复建设；第三，通过通勤效率提升，拓展城市更新的空间范围，引导人口与产业向都市圈外围有序疏解，为中心城区“减负”与“提质”创造条件。
来源：《纲要》第九篇 “优化区域经济布局促进区域协调发展” 中 “专栏 13 城市更新和都市圈建设” 第 04 点。
08 结语：迈向高质量城市更新的新阶段
“十五五”规划纲要关于城市更新的部署，构成了一个逻辑严密、层次清晰、重点突出的政策体系。从基础设施韧性提升到人居环境品质优化，从存量空间价值再造到城市治理现代化转型，再到制度保障体系构建，五个维度相互支撑、协同推进，共同指向“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的宏伟目标。
版权声明：凡注明来源“德泓咨询”的所有内容，版权均属德泓咨询平台所有。如需转载开白，请在相应文章下方留言并附上转载方的公众号ID，转载时需在文章开头注明正确的来源和作者。
