原创 | 新时期城市更新行动的突破与实践——基于《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》的解读

随着我国城镇化进程进入“存量优化”阶段，城市发展已从传统的增量扩张模式转向内涵提升模式，城市更新成为当前破解城市空间资源紧张、改善人居环境、推动产业转型升级、实现城市高质量发展的关键路径。

本文基于2026年初，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）的核心内容，结合国内城市更新实践案例，从理论与实践两个层面，提出针对性的实践建议。

一、新时期城市更新的实践困境与政策诉求

1.1 审批流程繁琐，微更新项目推进受阻

城市更新项目涵盖老旧小区改造、闲置厂房转型、公共空间提升等多种类型，其中，老旧小区加装电梯、增设停车充电设施等“微更新”项目，与居民生活息息相关，是城市更新的重要组成部分，也是近年来各地推进的重点工作。但传统的城市更新项目审批，需经过规划许可、建设许可、施工许可等多个环节，涉及自然资源、住建、城管等多个部门，审批流程繁琐、环节众多，且各部门之间的协同衔接不够顺畅，导致审批周期大幅延长。以老旧小区加装电梯为例，按照传统审批流程，项目需先提交申请、进行规划论证、办理建设工程规划许可证、施工许可证等一系列手续，整个审批流程往往需要数月时间，部分复杂项目甚至需要半年以上。这种繁琐的审批流程，不仅增加了项目的时间成本和人力成本，也降低了居民和市场主体参与微更新项目的积极性。

1.2 用地性质约束刚性，存量资源盘活困难

土地资源是城市更新的核心载体，而用地性质的刚性约束，是当前城市更新实践中面临的最突出困境之一。我国城市土地实行严格的用途管制制度，不同用地性质的土地具有明确的使用范围和管控要求，土地性质变更需经过严格的审批流程，且审批难度大、周期长，这使得大量闲置存量土地和建筑难以得到有效盘活。

一方面，老旧厂房、闲置产业园等存量工业用地，面临转型发展的迫切需求，但由于其用地性质为工业用地，若要改造为文创、商业、科创等新型业态，需办理土地性质变更手续，而传统政策对土地性质变更的要求严格，审批流程繁琐，且部分地块因历史原因，缺乏合法的用地手续，进一步增加了土地性质变更的难度。

另一方面，部分城市更新项目因用地性质与实际使用需求不符，导致项目无法正常运营，甚至被关停。“成都秀丽东方生态文化景区”的案例就充分体现了这一问题：该景区立项时定位为现代农业种植观光园，用地性质适配现代农业发展需求，但后期为了提升项目经营效益，园区内修建了宴会厅、火锅厅、停车场等商业设施，这些设施与“现代农业”的定位不符，也不符合该区域的土地规划要求，最终导致景区被关停。这一案例反映出，在传统用地政策的刚性约束下，城市更新项目难以根据市场需求和实际情况调整用地用途，进而制约了项目的可持续发展。

此外，传统的土地利用模式多为单一功能开发，一块土地仅能用于一种用途，无法实现空间复合利用，这也导致城市土地资源的利用效率偏低。在城市土地资源日益紧张的背景下，单一功能的土地开发模式已难以适配城市更新的多元化需求，亟需通过政策创新，打破用地性质的刚性约束，推动土地混合开发和空间复合利用，提升土地资源的利用效率。

1.3 过渡期政策刚性，市场主体参与动力不足

存量土地的盘活利用，是城市更新的重要内容，而过渡期政策的合理性，直接影响市场主体参与城市更新的积极性。此前，我国不少地区针对利用存量土地发展国家支持产业的项目，实行“5年不改变用地主体和规划条件”的固定过渡期政策，这一政策在一定程度上为市场主体提供了稳定的发展预期，但刚性的5年期限，难以适配不同类型城市更新项目的差异化需求，导致部分项目难以充分发挥效益，市场主体的参与动力不足。

一方面，不同类型的城市更新项目，其改造周期、投资回报周期存在较大差异。例如，老旧厂房改造为科创孵化器，需要一定的时间进行装修改造、招商运营，部分项目的投资回报周期可能超过5年，而固定的5年过渡期，使得项目在过渡期届满后，需立即办理用地性质变更或其他相关手续，增加了项目的运营成本和不确定性，进而降低了市场主体的参与意愿。另一方面，对于一些权属复杂、短期难以启动全面更新的地块和建筑，固定的过渡期政策无法为其提供灵活的过渡空间，导致此类地块和建筑长期闲置，无法得到有效盘活。

此外，过渡期届满后，传统政策对项目后续的用地手续办理方式缺乏灵活安排，市场主体若要继续使用土地，需按照严格的程序办理出让手续，成本较高，进一步降低了市场主体的参与动力。从投资角度来看，市场主体参与城市更新项目的核心诉求是获得合理的投资回报，而刚性的过渡期政策，增加了项目的风险和成本，导致许多市场主体对城市更新项目持观望态度，越来越多的研究也表明，城市更新对经济高质量发展的推动作用，离不开市场主体的积极参与，而政策弹性不足是制约市场主体参与的重要因素之一。

二、《通知》的核心政策创新与作用机制解析

2.1 规划许可豁免：简化微更新审批，提升推进效率

针对城市更新中微更新项目审批繁琐、周期过长的问题，《通知》明确提出，允许各地制定“规划许可豁免清单”，对老旧小区加装电梯、增设停车充电设施等微更新项目，符合豁免清单要求的，可不再办理建设工程规划许可证，实现审批流程的大幅简化。这一政策创新，是对传统规划许可制度的优化完善，其核心作用在于通过“差异化审批”，适配微更新项目的特点和需求，提升审批效率，降低项目推进成本。

从政策内涵来看，规划许可豁免并非“完全豁免”，而是“有条件豁免”——各地需结合自身实际情况，制定明确的豁免清单，明确豁免的项目类型、适用范围和管控要求，确保豁免项目的建设符合城市规划和安全标准。

从作用机制来看，规划许可豁免主要通过两个方面破解微更新项目的审批困境：一是简化审批环节，减少微更新项目的审批流程，将原本需要数月的审批周期缩短至数天或数周，大幅降低项目的时间成本和人力成本；二是降低参与门槛，对于居民和市场主体而言，审批流程的简化的，减少了项目推进的难度，提升了其参与微更新项目的积极性，尤其是对于公益性较强的微更新项目，能够有效激发居民的参与热情，形成“居民参与、市场运作、政策引导”的良好局面。

此外，规划许可豁免政策还体现了“风险分级分类管理”的理念，针对微更新项目规模小、风险低的特点，实行差异化的监管措施，在简化审批的同时，强化事后监管，确保项目建设符合安全标准和城市规划要求，实现“免批不免责”的良性循环。

2.2 土地混合开发：打破用地刚性约束，盘活存量资源

针对城市更新中用地性质刚性约束、存量资源盘活困难的问题，《通知》提出，对于符合新产业、新业态发展需求的城市更新项目，可制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，符合正面清单的，即视为符合详细规划。这一政策创新，打破了传统土地单一功能开发的模式，允许一块土地实现多种用途的混合利用，为存量土地的盘活利用提供了政策支撑。

从政策内涵来看，土地混合开发和空间复合利用，核心是打破用地性质的刚性约束，允许在符合城市规划和管控要求的前提下，将工业、商业、文创、科创等多种用途融合在同一地块或建筑中，实现“一块土地、多种功能”的立体开发模式这就好比“一块面包，做成三明治，一层变多层，单一功能变成复合功能”。这种开发模式，能够有效提升土地资源的利用效率，适配城市更新的多元化需求，尤其是对于老旧厂房、闲置产业园等存量工业用地，能够通过功能转型，实现资源的高效利用。

从作用机制来看，土地混合开发政策主要通过三个方面破解用地约束困境：一是降低土地性质变更的难度，对于符合正面清单的项目，无需办理复杂的土地性质变更手续，仅需符合正面清单和管控要求，即可视为符合详细规划，大幅简化了审批流程，降低了项目转型的成本；二是提升土地利用效率，通过空间复合利用，实现土地的立体开发，充分挖掘土地的潜在价值，破解城市土地资源紧张的问题；三是促进产业融合发展，土地混合开发允许工业、商业、文创等多种业态融合发展，能够推动传统产业转型升级，培育新产业、新业态，为城市经济发展注入新动力。

当前，温州、山东等多地已率先开展土地混合开发的实践，形成了一批成功案例，济南舜泰广场就是其中的典型代表。该项目位于济南高新区，周边聚集了数万产业人群，面临停车刚需与用地红线束缚的双重困境。项目创造性采用“土地分层出让”的方式，将地表体育用地与地下商业用地垂直分割，地上部分为传统封闭式体育场地，土地使用权仍按体育用途划拨给行业主管部门，确保公益属性；地下部分打造智慧化停车库和服务性商业，土地性质按商业用途挂牌出让。这种“向上建绿地，向下造车场”的垂直开发模式，不仅破解了用地性质约束的难题，还实现了功能复合的化学反应——地下停车场拥有1000个机动车位和2500个非机动车停车位，9475平方米的地下商业街构建起“8小时+生活圈”，日均客流量达6000人次，商户出租率达95%，形成了“建设——运营——反哺”的良性循环，成为住建部认证的典型案例。

2.3 灵活过渡期：优化政策弹性，激发市场主体活力

针对此前过渡期政策刚性、市场主体参与动力不足的问题，《通知》对存量土地利用的过渡期政策进行了优化调整，将原本“5年不改变用地主体和规划条件”的固定过渡期，调整为“以5年为原则的灵活过渡期”。这一政策调整，看似仅增加了“原则”二字，实则大幅提升了政策的灵活性，为地方和市场主体提供了更大的回旋空间，其核心作用在于通过政策弹性，降低市场主体的投资风险和成本，激发市场主体参与城市更新的积极性。

从政策内涵来看，“以5年为原则的灵活过渡期”，意味着5年是过渡期的基本期限，但并非固定期限，地方和市场主体可根据项目的实际情况，按需延长过渡期，打破了传统政策“一刀切”的刚性约束。同时，过渡期满后，开发企业若需要继续使用土地，可采用租赁或协议出让方式办理手续，相较于传统的出让方式，租赁和协议出让的成本更低、流程更简化，进一步降低了市场主体的投入成本。

从作用机制来看，灵活过渡期政策主要通过两个方面激发市场主体的参与活力：一是降低投资风险，对于投资回报周期较长的城市更新项目，灵活的过渡期能够为市场主体提供更充足的时间进行项目运营和回收投资，减少因过渡期届满导致的项目中断风险，提升项目的可行性；二是降低运营成本，过渡期满后的租赁、协议出让方式，能够有效降低市场主体的土地使用成本，提升项目的投资回报率，进而激发市场主体的参与意愿。

此外，灵活过渡期政策还为权属复杂、短期难以启动全面更新的地块和建筑，提供了“临时身份证”——此类地块和建筑可通过过渡期政策，在不办理用地性质变更的前提下，临时转型为科创孵化器、文创空间等业态，仅需备案产业类型即可，待条件成熟后再启动全面更新。例如，某地方的闲置厂房，通过灵活过渡期政策，转型为科创孵化器，在5年过渡期内，无需办理用地性质变更，仅需备案产业类型，既盘活了闲置资源，又为科创产业发展提供了空间，实现了“闲置资源→临时利用→全面更新”的有序推进。

随着《通知》各项政策的逐步落地，新时期城市更新将进入“政策松绑、路径创新、市场激活”的新阶段，而《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》的出台，也标志着我国城市更新进入了新的发展阶段。政策的松绑与创新，为城市更新破解实践卡点、激发发展活力提供了有力支撑，也为城市高质量发展注入了新的动力。未来，随着各项政策的落地实施，各地城市更新实践将不断探索创新，形成更多可复制、可推广的经验，推动城市更新事业持续健康发展，为实现人民美好生活向往、推动城市高质量发展作出更大贡献。

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