德泓智库 | 破译城市更新资金密码：政策、资本与治理的深度协同

在城镇化率突破65%的关键节点，中国城市发展正经历从“增量扩张”到“存量提质”的历史性转折。2025年6月，财政部、住建部公示的中央财政支持城市更新示范城市名单（北京、郑州、广州等20城入选，最高获12亿元差异化补助），标志着城市更新正升级为国家战略级投资领域。这一决策背后，是超60万公里地下管网老化、城中村人居环境滞后等民生痛点与超万亿资金缺口的深层矛盾，更是通过制度创新破解“钱从哪来、如何花好、怎样可持续”的系统性探索。

本文基于政策文件与典型实践，从政策顶层设计的逻辑重构、资金体系的协同矩阵、多元主体的共治模式三大维度展开深度解析。

一、政策顶层设计：中央财政“精准滴灌”的逻辑重构与机制创新

（一）政策定位：从“财政补贴”到“战略杠杆”的升级

2025年中央财政支持城市更新的20城名单，首次将郑州、宜昌等中部城市与北京、上海等直辖市并列，体现“区域均衡+治理优先”的筛选逻辑。根据《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，资金分配遵循“东部控规模、中西保重点”原则：

东部地区（如苏州、温州）市场化程度高，单城补助≤8亿元，侧重引导社会资本参与；

中西部及直辖市（如兰州、乌鲁木齐）民生短板突出，单城最高获12亿元，重点支持地下管网、污水治理等“保底工程”。

核心逻辑：中央财政不再是单一资金供给方，而是通过“竞争性选拔+差异化补助”激活地方政府治理动能。例如，北京“城市体检+更新专项规划”机制成熟，郑州“地下管网动态更新系统”试点成效显著，成为首批入选的非直辖市代表，凸显政策对“机制创新”的倾斜。

（二）资金投向：从“单一基建”到“民生+消费”的双轮驱动

中央财政资金明确投向样板项目建设与机制建设两大方向，首次将“消费型基础设施”纳入支持范围：

样板项目建设：地下管网攻坚聚焦燃气、供排水管网改造及综合管廊建设，例如哈尔滨、西宁等北方城市重点推进供热管网节能改造，单个项目最高可获中央补助的40%；污水治理革新要求“厂网一体”模式全覆盖，海口、宜昌等沿江城市需建立“按污水收集效能付费”机制，财政资金从“补建设”转向“补运营”；存量空间活化要求历史文化街区（如兰州黄河风情线）、老旧小区（如广州永庆坊）改造需同步植入文旅、餐饮等消费场景，北京、长沙等地已将“口袋公园+社区商业”融合项目纳入补助清单。

机制建设：项目生成机制要求建立“城市体检—更新规划—项目储备”全链条管理，厦门、济南等城市试点将房屋全生命周期安全管理纳入更新项目库，实现“隐患房屋动态清零”；资金筹措机制首次明确财政资金需与国债、专项债、社会资本协同，例如郑州试点“中央补助+专项债+银行贷款”组合模式，单个老旧小区改造项目综合融资规模提升3倍；用地审批机制支持盘活存量低效用地，乌鲁木齐、包头等资源型城市探索“工业用地转型商业用地负面清单”，缩短更新项目土地审批周期50%。

（三）管理创新：从“粗放拨款”到“清单闭环”的制度革命

中央财政首次引入“清单制+绩效挂钩”管理模式：

项目清单动态管理：入选城市需在60日内提交《城市更新三年行动方案》，明确年度项目清单及资金使用计划。例如，天津、大连等城市已公布首批清单，涵盖127个地下管网项目、89个老旧小区改造项目，资金到位后3个月内须开工；

资金闭环监管：要求建立“项目收益—资金回流”监测系统，广州、杭州等城市试点区块链技术追踪资金流向，严禁中央补助用于商业开发或偿还地方债务；

绩效考核挂钩：财政部会同住建部每年开展成效评估，对资金使用低效、项目进度滞后的城市，扣减下一年度补助额度。2024年某西部城市因管网改造进度不足30%，被暂停后续资金拨付，形成强烈警示效应。

（四）政策联动：财政与金融的协同破局

中央财政政策与金融监管创新形成“组合拳”：

贷款政策突破：金融监管总局正研究出台专项贷款管理办法，允许银行对纳入中央财政支持清单的项目，提供“拆迁补偿+二级开发”全周期贷款，且清单内项目不纳入房地产贷款集中度管理。这一政策直击此前“一二级开发分阶段授信”的堵点，预计释放万亿级银行信贷空间；

债券工具协同：超长期特别国债（2025年8000亿元）与专项债（4.4万亿元）向城市更新倾斜，其中超长期国债重点支持“百年工程”（如武汉长江堤防加固、成都地下综合管廊），专项债优先支持有收益的片区开发（如郑州金水区“老旧小区+商业综合体”捆绑项目）；

社会资本引导：中央财政通过补助资金的10%-15%设立“城市更新引导基金”，深圳、上海等地已撬动社会资本比例达1:8，重点投向旧工业区转型、智慧基础设施等市场化项目。

笔者认为：中央财政的顶层设计，本质是通过“制度创新—资金撬动—市场激活”的逻辑链，构建“政府保基本、市场谋升级”的可持续模式。对于地方政府而言，需从“争资金”转向“争机制”，通过城市体检、项目谋划等软实力提升，获取政策红利；对于市场主体，应聚焦中央财政明确的“消费型基础设施”“机制建设”等新赛道，把握清单制下的精准投资机会。

二、资金路径解析：政策性资金与市场化工具的协同矩阵

（一）政策性资金：筑牢民生底线的“压舱石”

政策性资金以财政主导、公益导向为核心，重点覆盖收益性弱但社会价值高的领域，形成城市更新的基础支撑。

1. 中央预算内投资：精准滴灌民生短板规模与投向：2025年中央预算内投资规模达7350亿元，其中城市更新领域占比超20%，重点支持保障性安居工程、地下管网改造、公共服务设施补短板。例如，郑州老旧小区改造项目获中央预算内投资5亿元，专项用于水电气管网更新及适老化改造。政策逻辑：资金无需偿还，不增加地方债务压力，优先投向人口净流入城市及“城市体检”识别出的高风险区域。如武汉汉江湾片区城中村改造，通过中央预算内投资撬动地方配套资金4倍，实现拆迁补偿与基础设施同步推进。
2. 超长期特别国债：聚焦百年工程的战略投资战略定位：2025年新增额度8000亿元，期限20-30年，重点支持地下管网、防洪排涝、老旧电梯更新等具有长期使用价值的项目。北京率先将2000年前建成小区的电梯更新纳入国债支持范围，单台最高补贴15万元，改造周期从传统模式的5年压缩至2年。申报要点：项目需具备全生命周期运维方案，周期≥15年，2025年新增数字化改造（如智慧水务系统）。例如，上海苏州河沿线地下综合管廊项目，配套智能监测系统，获批国债资金20亿元。
3. 地方政府专项债券：收益平衡的片区开发引擎规模与结构：2025年专项债额度4.4万亿元，其中15%（约6600亿元）明确用于城市更新，单个项目最高可申请15亿元。广州黄埔区“城中村改造+商业综合体”项目，通过土地出让收益与商铺租赁收入平衡资金，获批专项债15亿元，为全国同类项目最高额度。收益要求：需满足收益/融资本息比≥1.1倍，优先支持停车场、商业配套等有明确经营收入的项目。郑州金水区“老旧小区+社区商业”捆绑项目，通过“物业费+租金”测算，获批专项债8亿元，实现公益与商业开发协同。
4. 政策性银行贷款：长周期低息的公益护航工具创新：国开行、农发行通过专项借款、PSL（抵押补充贷款）等工具，为公益性项目提供15-20年期限、利率接近LPR的贷款。例如，农发行济南分行向明府城历史文化街区更新项目发放55.5亿元贷款，用于古建筑修缮与文旅设施建设，贷款期限18年，利率较市场水平低1.2个百分点。审批机制：实行“名单制”管理，需纳入住建部城中村改造或城市更新示范项目清单。武汉硚口区汉江湾片区项目从申报到放款仅用45天，创政策性贷款审批时效纪录。

（二）市场化工具：激活社会资本的“乘数效应”

市场化资金以效率优先、收益导向为原则，通过金融产品创新破解传统融资壁垒，提升资金投放效率。

1. 城市更新贷款：从“制度堵点”到“全周期贯通”政策突破：金融监管总局拟出台《城市更新项目贷款管理办法》，建立“政府初选清单+银行自主评审”机制，允许银行对土地一二级开发联动项目提供全周期贷款，且清单内项目不纳入房地产贷款集中度管理。产品创新：建设银行“城市升级贷”：最长贷款期限达40年，允许以未来经营收益权质押，适配长周期更新项目；恒丰银行银团贷款：为聊城高新区长江路片区项目授信61.3亿元，覆盖拆迁补偿、安置房建设及商业开发全流程，开创“一贷到底”模式。
2. 城市更新基金：政府引导与市场主导的双向探索政府引导基金：以“母基金+子基金”模式撬动社会资本，如广州200亿元基金重点支持轨道交通沿线更新项目，已落地12个TOD项目，带动社会投资超1000亿元。民间资本主导基金：以上海800亿元基金为代表，侧重商业开发领域，通过“租金分成+资产证券化”退出。无锡运河湾项目引入平安建投等社会资本，改造后物业估值提升30%，年化收益率达7.5%。
3. REITs与资产证券化：打通“投融管退”闭环适用场景：适用于有稳定现金流的产业园区、保障性租赁住房项目。北京酒仙桥老旧厂房改造项目发行首单城市更新类REITs，底层资产年化收益率6.5%，吸引保险资金等长期资本介入。政策红利：2025年证监会拟扩大REITs试点范围，允许将历史文化街区运营收益纳入底层资产。成都宽窄巷子更新项目已启动REITs筹备，预计释放融资空间15亿元。
4. 信托与信用债：灵活补充与主体信用依赖信托贷款：多用于项目前期“过桥融资”，成本较银行贷款高2-3个百分点，但审批周期缩短50%。深圳某城中村改造项目通过“代建+信托计划”提前6个月启动拆迁，资金使用效率提升40%。信用债：依赖城投平台信用评级，天津发行600亿元城市更新专项债，票面利率3.2%，用于全市旧改项目资本金补充，募集资金规模创同类债券纪录。

（三）两类资金协同逻辑：政策引导与市场效率的有机统一

典型案例：武汉汉江湾片区城中村改造项目中，中央预算内投资12亿元（政策性资金）用于安置房基础建设，农发行专项借款288亿元（政策性银行贷款）覆盖拆迁补偿，社会资本设立的城市更新基金50亿元（市场化资金）用于配套商业开发，形成“公益打底—开发反哺—资本退出”的完整资金链。

（四）融资策略建议：精准匹配项目属性与资金特征

1. 公益类项目（如地下管网、历史街区保护）：以中央预算内投资+超长期国债+政策性银行贷款为主，优先争取财政贴息降低成本；
2. 准公益类项目（如老旧小区改造+基础商业）：采用专项债+城市更新贷款+政府引导基金组合，通过“使用者付费+财政补贴”平衡收益；
3. 商业类项目（如产业园区转型、TOD开发）：以市场化银行贷款+REITs+民间资本主导基金为主，强化资产证券化设计提升流动性。

笔者认为：城市更新资金路径的核心在于“分层融资、协同互补”——政策性资金解决“有没有”的问题，市场化工具解决“好不好”的问题。地方政府需建立“项目库—资金池”动态匹配机制，例如厦门通过“城市更新智慧平台”实时监测项目进度与资金缺口，实现财政资金与社会资本的精准对接。

三、多元主体共治：从“政府独唱”到“市场合唱”的模式创新

城市更新的复杂性决定了其无法依赖单一主体推进，需构建“政府引导、市场运作、公众参与、法治保障”的多元共治体系。以下结合政策实践与典型案例，解析核心模式的创新逻辑与实操路径。

（一）PPP模式：经营性项目的市场化破局

政府通过公开招标引入社会资本，成立项目公司负责投融资、建设及运营，收益按约定比例分配。

适用场景：边界清晰、收益机制明确的片区开发项目，如老旧街区改造、停车场建设等。

典型案例：江苏“城新贷”项目通过“财政贴息1%+银行贷款”模式，为苏州某老旧街区改造项目降低融资成本67%，截至2024年8月已撬动社会资本570亿元，其中财政资金与社会资本比例达1:14。

政策突破：针对PPP模式普遍面临的“10%红线”限制（财政支出责任占比不超过一般公共预算10%），部分城市探索“肥瘦搭配”机制，如郑州将无收益的管网改造与有收益的商业地块捆绑，提升项目整体可行性。

（二）“政府+房企+产权人”三方合作：城中村改造的利益平衡

政府负责政策制定与公共配套，房企承担拆迁与开发，产权人通过货币补偿、物业返租等方式分享收益。

适用场景：产权复杂、公益性强的城中村或旧厂区更新，如武汉硚口区汉江湾片区、广州黄埔村改造。

典型案例：武汉汉江湾片区引入华润置地作为实施主体，政府提供土地收储政策支持，房企投资300亿元完成拆迁与商业开发，产权人可选择“货币补偿（1.8万元/㎡）+优先购买回迁房”或“物业返租（年收益5%）”，项目带动周边土地价值提升40%，形成“改造—增值—反哺”闭环。

机制创新：产权置换：深圳南头古城改造中，产权人可将旧宅置换为商业街区股权，享受未来租金分红；留改拆结合：北京首钢园区更新保留70%工业建筑，房企负责改造为文创空间，政府通过税收优惠引导产业入驻，实现历史保护与商业开发双赢。

（三）居民自筹+消费金融：老旧小区改造的微观激活

政府补贴公共设施改造，居民承担室内装修及个性化需求，银行提供消费贷、公积金贷款等金融支持。

适用场景：2000年前建成的老旧小区，如北京劲松北社区、上海曹杨新村。

政策创新：北京公积金贷款优化：将贷款期限从“房屋剩余使用年限减3年”延长至“土地剩余使用年限减3年”，最长可达30年，月还款额降低24.4%，居民改造意愿提升60%；上海“1+1+1”资金配比：政府补贴（公共管网）+居民自筹（室内改造）+银行消费贷（适老化设备）各占1/3，某试点小区通过该模式实现100%居民签约。

（四）区域差异化策略：适配城市能级与发展阶段

超大特大城市（如北京、上海）：重点探索“REITs+TOD开发”模式，利用轨道交通增值收益反哺旧改。北京地铁19号线沿线旧改项目，通过土地出让金溢价计提5%设立更新基金，预计筹集资金超100亿元。

中小城市（如许昌、芜湖）：聚焦“财政贴息+消费金融”组合，对居民自筹部分给予2%-3%利率补贴，许昌市2024年通过该模式推动120个小区改造，居民参与率达92%。

资源型城市（如包头、乌鲁木齐）：优先发展“绿色金融+产业导入”，包头利用碳减排贷款支持工业遗址光伏改造，同时引入新能源企业入驻，实现“生态修复+产业升级”双重目标。

笔者认为：多元主体共治的核心在于“权责清晰、利益共享、风险共担”。政府需从“全能型管理者”转向“规则制定者与服务者”。

结语

城市更新的本质，是一场关于城市发展模式的深刻变革。破解资金与机制的双重瓶颈，需要中央与地方、政府与市场、政策与技术的深度协同。当中央财政的“清单制”成为资源配置的指挥棒，当金融创新的“组合拳”打通资本循环的任督二脉，当多元主体的“共治网”编织出利益平衡的最大公约数，城市更新才能真正实现从“输血”到“造血”的质变，为中国经济高质量发展开辟新空间。

作者：李安琪
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