德泓观察 | 本轮城中村改造专项借款支持范围和实操要点
10月17日国新办发布会上，住建部明确“新增实施100万套城中村改造和危旧房改造”的建设任务。对于资金支持政策，本次发布会明确了政策性金融机构可以给予专项借款的支持。本文将对本轮专项借款支持范围和实操要点做以下分析。
专项借款的定义
专项借款源于2000年的《地方政府向中央专项借款管理规定》，当时启动专项借款的主要目的是维护地方金融稳定，化解金融风险，其定义为“经国务院批准，中国人民银行发放再贷款，并通过指定的地方商业银行向省（自治区、直辖市）政府（以下简称省级政府）的融资”。其后，随着房地产风险不断加大，保交楼领域也曾采用过专项借款模式。
目前本轮的专项借款主要是为了解决城中村改造中的资金问题，2023年12月，住建部、财政部等四部门联合印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知》，自今年1月份以来，各地专项借款的授信额度已超万亿。
根据各地披露的专项借款资金管理暂行规定，本轮的城中村改造的专项借款可以定义为：以城市为单位，由市人民政府承担统借统还责任，确定合格的地方国企（原则为市属全资国企）作为借款主体，向限定的国家开发银行、中国农业发展银行两家政策银行，申请的资金。
哪些城市可以申请本轮城中村改造专项借款
本轮100万套的城中村改造的开发体量，较之过往历史数据并不大。从2008年启动棚改到2022年的15年间，我国平均每年的棚改开工量为355万套，而15年—18年的棚改开发高峰期，每年的开工量均不低于600万套。
规模不大的一个核心原因，就是之前的几轮棚改是面向以三四线城市为主的全国范围，而本次100万套的改造范围则是限定在了35个大城市。不过这35个大城市并没有像去年再限定在超大特大城市的范围，根据2014年11月，国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》要求，城区常住人口100万以上500万以下的城市均可列为大城市。
支持范围的扩大，并不意味着100万套的开发额度会撒胡椒面似的，在35座大城市平均分配，本次发布会强调支持的项目范围是“条件比较成熟、通过加大政策支持力度可以提前干的项目”，再考虑到前三季度我国GDP 同比增长为4.8%，如果要实现5%的全年经济目标，四季度显然有着加大政府投资带动作用，形成更多实物工作量的客观要求，那么这100万套城中村改造项目大概率要在今年四季度开始启动。这样的背景下，之前已经搞过几轮大范围拆迁改造的大城市，当下其实并没有太迫切改造的必要性，反而一些项目成熟度高，能提前干、抓紧干的地区，有可能会分到更大的额度。
专项借款的特点
专项借款由于具备准财政政策的功能，其具备来源稳定、资金量大的特点，更重要的是在资金用途方面，专项借款可以规避专项债和商业贷款不得用于土地一级开发的土地征收、拆迁安置补偿等前期环节的限制。
一、资金用途。专项借款支持符合条件项目的前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等
二、利率和期限。期限一般不超过5年，利率由两家政策性银行本着保本微利的原则自主决定（根据各地所披露的信息，大致在2%～4%左右）。借款主体可以通过前期扎实的项目准备和细致的项目资金平衡方案测算等工作，尽可能争取到有利的融资成本。
哪些项目可以申请使用专项借款
通常来说申请使用专项借款的项目需同时满足以下四个条件：
（1）列入城中村改造年度计划。即项目要做到前期工作成熟。
（2）具备条件实施拆除新建的项目，或实施拆整结合项目中的拆除新建部分。按照这个条件，以保留利用提升为主，小规模和微改造，不涉及拆建的项目并不属于专项借款的支持范围。
（3）项目已制定具体改造方案或征收安置方案，确保净地出让，明确资金发放—使用—偿还等安排。
（4）制定完备的资金平衡方案，科学合理测算资金需求，有稳定偿还借款来源。不过这里需要强调的是专项借款的资金平衡方案并不是像专项债项目申报一样，严格限定为项目收益的自平衡。
城中村改造项目的资金来源主要是项目改造范围内的经营性建设用地的土地出让收入，如果单个项目不能平衡的，在对地方财政承受能力论证的基础上，可综合考虑区域间资金平衡情况，实现资金总体平衡、区域综合平衡，最终由市级政府承担统借统还责任。
申请流程
根据各地所公开的专项借款管理专项规定，专项借款大致申请和使用流程可归纳如下：
1、各级人民政府负责区域内符合条件的城中村改造项目筛选，可委托专业第三方咨询机构编制项目的改造方案或征收安置方案、资金平衡方案。市住建局负责项目筛选、方案编制的综合协调工作。
2、市住建局牵头组织财政局、发改委和其他相关单位对借款项目进行评估，确定合格的地方国企作为借款主体。
3、由借款主体向借款银行提出资金申请，并提供相关材料和签订借款合同，以及做好其后的提款和支付工作。项目所在市辖区的区属国有企业，将负责项目的具体建设工作，并根据项目进度提出用款申请和负责资金使用。
4、贷款银行按照市场化、法制化原则对项目进行评估，与指定的地方国企签订借款合同，并根据实施主体提出的资金申请和项目资本金到位情况，负责专项借款的拨付。
4、市财政局按照当地统一部署，配合做好专项借款资金发放、使用、归还、管理等方面的监管，确保专项借款不发生偿债风险。
5、市自然资源规划局负责项目的详细规划编审，按计划组织开展用地报批及出让工作。
6、专项借款的偿还。由市人民政府统筹安排还款资金来源。承担统借统还责任。
申报建议
一、重视方案编制工作
10月17日号的国新办发布会强调“项目的两个方案要比较成熟，一个是征收安置方案要做得扎实，能够确保征收工作顺利推进，切实维护群众合法权益；另一个是资金大平衡方案能够做到项目总体平衡，避免新增地方债务风险。”所以两个方案编制的质量高低，是后期专项借款成功落地和项目顺利推进的基础，各相关方应积极参与方案的编制、审核等各个环节中，确保方案能得到广泛的支持和认可。
二、加大沟通力度，强化风险管控
城中村改造是一项投资周期长，资金需求大的系统工程，鉴于当前银行对城中村改造项目的审慎态度，借款主体等相关方应尽早与两家融资主体建立畅通的沟通机制，充分考虑各种可能因素，根据城中村改造计划和工程进度做好风险防控，合理安排资金使用计划，并建立动态调整机制。共同加强双方对资金的风险管理、方案设计等方面的沟通和协调，助力资金的审批和项目的落地。
三、整合多方资源，确保资金拼盘的无缝衔接
城中村改造项目的主要收入来源为安置后可出让的经营性建设用地出让收入，一旦收入不足会对后期资金还款和项目推进造成压力，所以各方需要提前做好专项债、贷款、基金等资金渠道的衔接，保证项目后续开发建设的顺畅。
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