德泓观察 | 社会资本参与土地整理的合规路径
2016年之前，城投公司作为基建的主力军，承担了包括土地征收、拆迁补偿等大量土储工作。为筹集土储资金来源，储备土地不仅可以拿去金融机构抵押，地方政府还会出具，诸如承诺函、担保函、安慰函等显性政府背书的做法协助城投融资。而且对于公益性的基建项目，地方政府也会承诺预期土地出让收入，弥补公益性基建项目的收益缺口。
2016年之后，随着防范隐债工作的深入，地方融资政策也不断收紧，包括城投公司在内的各级机构都严禁再实施土储业务，而且各地也不断强调土地出让的前提，是要征收、拆迁安置补偿落实到位的净地出让。那么投资人参与到土地拆迁安置补偿、“七通一平”的前期工程建设就一定属于违规了吗？笔者实际工作过程中，看到近期一些EOD项目和城市更新项目落地过程中，都出现了投资人参与土储工作的案例，但相关人士所列出的文件依据，往往语焉不详，仅仅提出自然资源部《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函【2021】15号），作为投资人参与土地一级整理的依据。
答复函毕竟不属于指导实操的文件，将其作为工作依据既不科学也不合理，难免引起相关人士质疑，那本文将对投资人参与土储工作的合规路径做出如下梳理：
土储工作的工作范围首先我们参考《规范土地储备和资金管理问题的通知》（财综[2016]4号，以下简称4号文）、《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）等文件要求，厘清土储工作的主要内容：
（1）“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”
（2）“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。”（3）“对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护。”
谁能做土储工作
虽然土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，但是，土储机构作为隶属国土资源部门的公益一类的事业单位，除了土地管护工作之外，显然是无法独立完成包括拆迁安置补偿、土石开挖、土方回填、雨污水管道的安装和改造等等的所有相关工作。
那么这些具体的服务和工程又该谁来做呢？之前土储机构有下设或挂靠从事工程建设的机构，可以从事相关工作，可根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的相关要求，土储机构下设或挂靠的工程建设机构的，都必须与土地储备机构彻底脱钩。如此之下，土储机构只能另寻承接主体来做前期工程建设工作。那么承接主体又该通过何种方式来选择，4号文又做出了如下规定：
（1）“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”（2）“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
这句话，包含了两重意思：第一层即土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿的服务性质工作，可以由地方国土资源主管部门通过政府购买服务方式，选择社会资本来实现；第二层土地前期开发的工程建设工作可以由土地储备机构通过政府采购方式，选择社会资本来实现。
其后在财政部《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）中又进一步指出：“政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。”
据此，社会资本作为施工主体，是可以参与到土地整理工作的，但为什么土储工作又要细分政府购买服务和政府采购呢？
政府购买服务和政府采购有什么区别
一、政府购买什么服务
政府购买服务的重心在于服务，且服务内容要符合政府购买服务指导性目录要求，一般是除货物、工程以外的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等公共性和公益性服务。按照政府购买服务指导性目录和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）相关要求，此处的购买的土储工作服务不得包含前期建设工作，更有可能是相关的社会调查、政策研究、宣传服务、工程咨询服务等。
但有不少行业人士认为，政府购买拆迁安置补偿服务，即是社会资本代替政府向拆迁居民支付的拆迁款、安置费、补偿款等费用。这显然是违反《预算法》要求和不符合实际的。
二、政府采购什么工程
相比较政府购买服务，政府采购的内容则涵盖更广，其既包括服务，同时也包括货物和工程。但是政府采购的方式，须按照《政府采购法》要求，采取公开招标等合规方式采购。所以通过政府采购的前期“七通一平”工程建设工作，需按照合规方式，纳入政府采购工程范围之内。
严格按照预算执行
不得垫资建设虽然社会资本可以参与到土储工作，但并不意味如有些业内人士认为，投资人可以替代地方政府提供土储资金，更想当然的以该土地上预期产生的土地出让金作为还款来源。因为无论政府采购还是政府购买服务，都要符合预算管理要求，都要坚持先有预算、而后再购买服务的规定。按照“收支两条线”要求，地方通过土地出让收入等合规路径筹集土储资金之后，需将收入上缴国库，如需开展政府工程采购或者政府购买服务，所列支出需纳入地方政府性基金预算预算，专款专用，符合“先收后支、以收定支、总体平衡”的原则，并不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。具体文件要求如下：
《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”
《政府购买服务管理办法》第十六条：“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）：“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”
《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算”“土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。”
《规范土地储备和资金管理问题的通知》（财综[2016]4号）“项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求：“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。
版权声明：凡注明来源“德泓咨询”的所有内容，版权均属德泓咨询平台所有。如需转载开白，请在相应文章下方留言并附上转载方的公众号ID，转载时需在文章开头注明正确的来源和作者。文中部分图片来源于网络，如有侵权，请联系删除。
相关新闻
-
德泓观察 | 城投化债——非标转标资产证券化
引 言 据推测，全国城投有息负债的总规模在60万亿左右，虽然说60万亿的城投有息负债不会都构成隐性债务，但是也足以具备一定参考意义。毕竟地方债务负担没解决，地方政策调控的空间就有限。 另一方面如果城投发生债务违约，就会直接影响地方信用和再融资，恶化当地营商环境，影响地方信誉。比如当年的永煤违约，河南省属国企净融资规模直接同比下降了二百四十多亿元。更严重的是城投发行的这些债券，牵涉主体较多，链条较长，一旦违约，往往会发生多米诺骨牌效应，造成金融系统的信用风险和流动性风险。 分析城投公司的隐性债务形…
-
德泓观察 | 从14号文，看政策发力方向和地方发展路径分化
引 言 每年两会前后的国常会，被认为是了解全年政策动向的最重要的两场会议。2月23日的国常会召开一周后，国务院办公厅就下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》 ，目前这份通知已经下发到各地学习，我们从了解到的这份网传的14号文的情况，也可以看出今年政策发力方向和各地发展路径。 一、14号文出台的背景 14号文被广泛认为是对之前的35号文打补丁的政策。那它出台的背景，一方面是随着去年的一揽子化债措施的落地和深化，之前债务风险较重地区的债务风险已经得到整体缓解，化债的力度…
-
德泓观察 | 防范隐债，河南做对了什么？
特殊再融资债券成为了“一揽子化债方案”中首个落地的化债手段。自9月26号，内蒙古打响化债第一枪以来，本轮已发、待发的28个地区的特殊再融资债规模已经突破1.3万亿，目前贵州省以超2000亿的额度遥遥领先身后的天津和云南800多个亿。 随着“一揽子化债方案”大规模落地实施和深入，标准城投债的解决路径越来越明晰，前景也越来越明朗。但是化债过程中真正头疼的是高息非标债务，所谓非标债，其实就是城投公司在银行和交易所之外获得的融资，比如信托、资管计划、融资租赁、基金等等。这类非标债往往期限短、成本高，所以…
-
德泓观察 | 股权财政当前发展问题和应对措施
引 言 房地产被普遍认为是当前拖累经济、消费的罪魁祸首。土地财政在一路狂飙之后，如今已是明日黄花，难以为继。寻找新的财政增长点，优化产业结构，转换增长动力成为了当前经济破局迫在眉睫的事情。 在这样的背景下，股权财政呼之欲出，合肥模式、深圳模式、常州模式等等的成功，也让股权财政看起来蕴藏着无限的机遇。千亿级的引导基金一时间风起云涌，遍地开花，许多专业人士甚至认为股权财政将会接替土地财政，成为地方主要资金来源。但是股权财政的提法，又引起了公众的担忧。有人认为股权财政是重回计划经济的老路，甚至会背离地…
-
德泓观察 | 三个层面看地方债务化解路径
众所周知，适当的债务是有利于经济发展的，作为经济发展的撬杆，可以说经济的发展离不开债务这个加速器，但真正引发监管层面担忧的，不是应不应该举债的问题，而是信息不透明、隐蔽性强的隐性债务风险究竟有多大，以及如何化解债务？这才是大家关注的热点。 隐性债务的形成与发展 1994年的分税制改革提高了中央财政收入的比重，但是落实政策、履行事权等责任交给了地方政府。为了承担服务管理社会经济中的繁重事务，地方政府需要开拓更多融资渠道，弥补收支缺口。但是，1995年的《预算法》又明确地方不能找金融机构举措债务，也…
-
德泓观察 | 特许经营管理办法十八处细节变化与点评
国家发改委于11月28号发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》，这是自2015年以来国家发改委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》做的首次修订，也是对于《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函【2023】115号）中涉及特许经营的相关内容、概念做了进一步丰富和厘清，为下一步政府和社会资本合作机制的推进、落地奠定了实操基础。与原特许经营办法相比，本次修订稿字数增加了3172字，更突出强调通过特许经营模式激发民间投资活力、提高管理效率和加强隐性债务防范等…
