德泓观察 | 社会资本参与土地整理的合规路径
2016年之前，城投公司作为基建的主力军，承担了包括土地征收、拆迁补偿等大量土储工作。为筹集土储资金来源，储备土地不仅可以拿去金融机构抵押，地方政府还会出具，诸如承诺函、担保函、安慰函等显性政府背书的做法协助城投融资。而且对于公益性的基建项目，地方政府也会承诺预期土地出让收入，弥补公益性基建项目的收益缺口。
2016年之后，随着防范隐债工作的深入，地方融资政策也不断收紧，包括城投公司在内的各级机构都严禁再实施土储业务，而且各地也不断强调土地出让的前提，是要征收、拆迁安置补偿落实到位的净地出让。那么投资人参与到土地拆迁安置补偿、“七通一平”的前期工程建设就一定属于违规了吗？笔者实际工作过程中，看到近期一些EOD项目和城市更新项目落地过程中，都出现了投资人参与土储工作的案例，但相关人士所列出的文件依据，往往语焉不详，仅仅提出自然资源部《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函【2021】15号），作为投资人参与土地一级整理的依据。
答复函毕竟不属于指导实操的文件，将其作为工作依据既不科学也不合理，难免引起相关人士质疑，那本文将对投资人参与土储工作的合规路径做出如下梳理：
土储工作的工作范围首先我们参考《规范土地储备和资金管理问题的通知》（财综[2016]4号，以下简称4号文）、《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）等文件要求，厘清土储工作的主要内容：
（1）“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”
（2）“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。”（3）“对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护。”
谁能做土储工作
虽然土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，但是，土储机构作为隶属国土资源部门的公益一类的事业单位，除了土地管护工作之外，显然是无法独立完成包括拆迁安置补偿、土石开挖、土方回填、雨污水管道的安装和改造等等的所有相关工作。
那么这些具体的服务和工程又该谁来做呢？之前土储机构有下设或挂靠从事工程建设的机构，可以从事相关工作，可根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的相关要求，土储机构下设或挂靠的工程建设机构的，都必须与土地储备机构彻底脱钩。如此之下，土储机构只能另寻承接主体来做前期工程建设工作。那么承接主体又该通过何种方式来选择，4号文又做出了如下规定：
（1）“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”（2）“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
这句话，包含了两重意思：第一层即土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿的服务性质工作，可以由地方国土资源主管部门通过政府购买服务方式，选择社会资本来实现；第二层土地前期开发的工程建设工作可以由土地储备机构通过政府采购方式，选择社会资本来实现。
其后在财政部《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）中又进一步指出：“政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。”
据此，社会资本作为施工主体，是可以参与到土地整理工作的，但为什么土储工作又要细分政府购买服务和政府采购呢？
政府购买服务和政府采购有什么区别
一、政府购买什么服务
政府购买服务的重心在于服务，且服务内容要符合政府购买服务指导性目录要求，一般是除货物、工程以外的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等公共性和公益性服务。按照政府购买服务指导性目录和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）相关要求，此处的购买的土储工作服务不得包含前期建设工作，更有可能是相关的社会调查、政策研究、宣传服务、工程咨询服务等。
但有不少行业人士认为，政府购买拆迁安置补偿服务，即是社会资本代替政府向拆迁居民支付的拆迁款、安置费、补偿款等费用。这显然是违反《预算法》要求和不符合实际的。
二、政府采购什么工程
相比较政府购买服务，政府采购的内容则涵盖更广，其既包括服务，同时也包括货物和工程。但是政府采购的方式，须按照《政府采购法》要求，采取公开招标等合规方式采购。所以通过政府采购的前期“七通一平”工程建设工作，需按照合规方式，纳入政府采购工程范围之内。
严格按照预算执行
不得垫资建设虽然社会资本可以参与到土储工作，但并不意味如有些业内人士认为，投资人可以替代地方政府提供土储资金，更想当然的以该土地上预期产生的土地出让金作为还款来源。因为无论政府采购还是政府购买服务，都要符合预算管理要求，都要坚持先有预算、而后再购买服务的规定。按照“收支两条线”要求，地方通过土地出让收入等合规路径筹集土储资金之后，需将收入上缴国库，如需开展政府工程采购或者政府购买服务，所列支出需纳入地方政府性基金预算预算，专款专用，符合“先收后支、以收定支、总体平衡”的原则，并不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。具体文件要求如下：
《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”
《政府购买服务管理办法》第十六条：“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）：“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”
《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算”“土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。”
《规范土地储备和资金管理问题的通知》（财综[2016]4号）“项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求：“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。
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