德泓智库 | 政策为纲，资金为脉：从中央“十五五”规划建议看政府投资项目方向及资金申报重点

作者：李安琪

2025年10月，党的二十届四中全会胜利闭幕并审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），标志着我国进入以高质量发展夯实中国式现代化根基的关键阶段。全会将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于12项战略任务首位，《建议》以61条具体部署构建了未来五年发展蓝图，其中政府投资方向的结构性调整与政策性资金配置逻辑的优化，为项目申报主体提供了历史性机遇。

一、政策基石：二十届四中全会确立的投资核心逻辑

二十届四中全会通过的《建议》以“战略安全、内需驱动、质量效益”为三重导向，重构了政府投资的底层逻辑，形成“三维聚焦”的政策框架，这是把握“十五五”投资机遇的根本遵循。

（一）安全优先：战略领域的刚性投入导向

面对复杂国际环境，全会将安全能力建设贯穿投资部署全过程，明确要求在粮食能源安全、产业链自主可控、科技自立自强等领域实施刚性投资保障。《建议》设置“加强重点领域国家安全能力建设”章节，提出通过超长期特别国债等工具聚焦“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”。2025年1.3万亿元超长期特别国债中，8000亿元定向支持“两重”项目，重点投向粮食仓储设施、能源战略通道、芯片制造设备等关键领域，凸显“发展与安全并重”的投资逻辑。

中央政策研究室主任江金权在全会新闻发布会上强调，《建议》的起草过程充分发扬民主，吸收了452条社会各界意见，其核心目标是“统筹发展和安全，构建自主可控、安全可靠的现代化产业体系”。这种投资导向既立足破解“卡脖子”难题，更着眼构建“自主可控、安全可靠”的发展体系，标志着政府投资从“规模扩张”向“能力塑造”的深度转型。

（二）内需驱动：“投资双结合”的新范式

全会首次提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”的重大原则，这一创新表述重构了内需驱动型投资的实现路径。国家发改委主任郑栅洁解读称，我国固定资产投资年度规模已达50万亿元，但惠民生、补短板任务仍艰巨，必须通过投资结构优化实现“资金效能最大化”。

在实践层面，这一原则体现为双重转向：一是投资领域从“重硬件”向“软硬并重”延伸，在市政设施等物质资本投资的同时，加大教育、医疗、技能培训等人力资本投资；二是投资效益从“单一产出”向“综合赋能”转型，要求项目既形成实物工作量，更能释放消费潜力。如地下管网建设不仅拉动5万亿元投资需求，更通过改善民生环境激活社区消费活力，形成“投资-民生-消费”的良性循环。

（三）质量引领：实体经济为本的投资锚点

《建议》明确“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，将制造业增加值占比保持在合理区间作为刚性目标。这一导向打破了传统投资“重基建轻产业”的惯性，形成“三维产业投资体系”：传统产业升级聚焦“数智化、绿色化、服务化”，新兴产业培育强调“集群化、规模化”，未来产业布局注重“前瞻性、风险性”。

国家发改委测算，仅传统产业升级领域未来五年就将新增10万亿元左右市场空间，涵盖化工、机械、造船等优势产业的技术改造与设备更新。这种以实体经济为核心的投资布局，与“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”的战略任务形成精准呼应。

二、方向转型：“十五五”政府投资的四大核心阵地

《建议》表明“十五五”政府投资的“四大阵地”，各领域均配套了清晰的投资规模、实施路径与支持政策，构成项目谋划的核心方向。

（一）现代化产业体系：实体经济的“强基工程”

作为高质量发展的物质技术基础，现代化产业体系建设占据政府投资核心份额，形成“传统产业升级+新兴产业壮大+未来产业布局”的三维发力格局。

• 1、传统产业提质升级：《建议》要求巩固化工、机械、造船等产业全球竞争力，推动其向智能制造、绿色制造、服务型制造转型。2025年超长期特别国债安排2000亿元支持设备更新，覆盖工业、能源、医疗等15个领域8400个项目，带动总投资超1万亿元。典型案例包括钢铁行业低碳改造中的高炉煤气回收项目、装备制造业的智能生产线升级项目等，均被纳入中央预算内投资重点支持清单。
• 2、新兴产业集群培育：新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业成为投资焦点，《建议》提出实施“新技术新产品新场景大规模应用示范行动“。政策支持呈现“创新设施+应用场景+产业生态”协同特征，这类产业平均投资强度较传统产业高30%，且投资回收期缩短2-3年。
• 3、未来产业前瞻布局：《建议》将量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能等列为“新的经济增长点”，建立“投入增长+风险分担”机制。科技部部长阴和俊在二十届四中全会新闻发布会上明表示，“十五五”时期将在量子科技、生物科技等领域布局建设未来产业，抢占未来科技和产业制高点，并通过构建同科技创新相适应的科技金融体系支撑产业发展。目前已在量子通信、固态电池等领域布局240个中试平台项目，这类平台建设可依托超长期特别国债、地方政府专项债及社会资本共同推进。

（二）新型城镇化与民生基建：内需释放的“载体工程”

围绕“以人为本的新型城镇化”战略，民生导向的基础设施投资呈现“补短板、提品质、强配套”特征，成为扩内需的核心抓手。

• 1、市政基础设施升级：地下管网建设被列为“十五五”民生投资重中之重，郑栅洁在新闻发布会上明确，未来五年预计建设改造规模超70万公里，新增投资需求逾5万亿元，覆盖供水、排水、燃气、热力等全品类管网。城市更新工程同步加速，老旧小区改造重点推进老化管线更新、加装电梯等配套设施，仅保障性安居工程领域每年带动超万亿元投资。
• 2、公共服务能力提升：教育、医疗、养老等领域投资比重显著提高。教育领域聚焦智慧校园建设与高教基建扩容，随迁子女教育保障设施投资增速预计超15%；医疗领域重点支持县区基层医疗机构标准化建设，2025年超长期特别国债已安排230亿元用于医疗设备更新；养老领域呼应“人口高质量发展”要求，社区养老服务中心建设纳入中央预算内投资专项，每个达标项目可获最高800万元补贴。
• 3、新型基础设施建设：5G网络、算力基建、工业互联网等“数字底座”投资持续加码，截至2024年底，全国“5G+工业互联网”项目已超1.5万个，覆盖49个国民经济大类。《建议》特别强调“新型基建与产业融合”，智慧交通、智能电网等跨界项目成为资金配置优选，预计2025年我国工业互联网市场规模将突破1.2万亿元。

（三）区域协调与乡村振兴：均衡发展的“补位工程”

投资布局更加注重“点上突破+面上覆盖”，通过精准投入缩小发展差距，夯实共同富裕基础。

• 1、区域战略纵深布局：跨区域大通道建设加速推进，京津冀交通一体化、长江流域生态保护等项目获得超长期特别国债重点支持。从中央预算内投资的政策导向来看，对欠发达地区的倾斜支持是一贯原则，《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》明确规定“对欠发达地区，特别是革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的投资项目应当适当倾斜”。
• 2、乡村振兴全面推进：农业农村投资聚焦“生产能力提升+人居环境改善”双目标。生产端重点支持高标准农田、粮食仓储设施、农业科技创新平台，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动；生活端推进宜居宜业和美乡村建设，农村污水治理、道路硬化等项目获专项债倾斜支持。农业发展银行已设立“农业新质生产力”专项贷款，2025年投放规模预计超2000亿元。

（四）绿色转型与开放合作：可持续发展的“赋能工程”

绿色低碳与高水平开放成为投资新增长极，政策支持体现“国内转型+国际协同”双重考量。

• 1、绿色低碳转型投资：《建议》提出构建新型能源体系，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变。2025年专项债新增“生态环保”细分投向，要求项目公益性与生态效益并重，垃圾污水处理设施提标改造、流域综合治理等项目申报热度同比上升40%。中央财政已出台支持“三北”工程建设的意见并设立专项补助资金，持续推动生态环境质量改善。
• 2、“一带一路”高质量共建：投资重点从“硬件联通”转向“软硬并重”，既支持中吉乌铁路、中泰铁路等重大工程，也加大数字丝绸之路、绿色丝绸之路投入。中国进出口银行2025年安排“一带一路”专项融资5000亿元，重点支持中欧班列集结中心、跨境电商基础设施等项目。

三、资金解码：三大工具的定位差异与申报要点

“十五五”时期政策性资金供给形成“三驾马车”格局，中央预算内投资、超长期特别国债、专项债协同发力，总规模达6.435万亿元。三类资金定位清晰、投向明确，申报需精准匹配其核心要求。

（一）资金工具的核心特征与适配场景

（二）高成功率申报的四大核心赛道

结合政策导向与资金偏好，以下四类项目构成“十五五”申报的“黄金赛道”，获批率显著高于其他领域。

1、新质生产力赋能项目：涵盖数字经济与实体经济融合（工业互联网平台）、前沿技术产业化（固态电池中试基地）、未来产业基础设施（低空经济起降场）等。这类项目可优先申报超长期特别国债，且易获得政策性银行配套融资。2025年超长期特别国债支持设备更新的投资补助资金已支持约8400个项目，带动总投资超1万亿元。

2、民生补短板项目：包括老旧小区改造配套设施、县域医疗服务能力提升、农村养老服务中心建设等。中央预算内投资对纯公益性项目补贴力度最大，欠发达地区项目可获最高80%的资金支持。2025年第一批中央预算内投资中，民生类项目占比达45%，较上年提高10个百分点。

3、绿色低碳转型项目：如新能源储能电站、工业余热利用工程、园区循环化改造等。这类项目可“跨工具申报”，既符合专项债绿色领域要求，也可争取中央预算内投资生态环保专项。中央财政已安排资金支持山水林田湖草沙一体化保护和修复等重大生态项目。

4、存量盘活类项目：专项债明确支持“收购存量商品房、盘活存量闲置土地”，旧厂房改造为科创园区、闲置校舍改造为托育机构等项目成为新热点。这类项目因“投资成本低、见效快”受青睐，2025年专项债政策进一步优化，扩大了存量盘活类项目的支持范围。

（三）申报的刚性门槛与绩效要求

1、基础条件刚性约束：三类资金均要求项目纳入国家重大项目库，且用地预审、环评批复、可研报告等前期手续齐全有效。超长期特别国债额外要求新开工项目2025年底前必须开工，年底前需完成80%实物工作量。

2、资金测算核心规范：专项债项目需建立清晰“收支闭环”，收入须为项目直接收益（如物业费、服务费），严禁将无关政府补贴计入，收益覆盖倍数不低于1.2倍；严禁将无关政府补贴计入；超长期特别国债项目需附具量化效益指标，如“新增就业岗位数” ”技术突破项数”等。

3、绩效全周期管理：所有资金均实施“事前绩效评估+事中监控+事后评价”，申报材料需明确可量化指标。中央预算内投资依托投资项目在线审批监管平台加强动态监管，对资金使用效率低下的单位将核减后续申报额度。

四、实操策略：从项目谋划到落地的全流程发力

成功申报的核心在于“政策精准对标、方案科学设计、细节严格把控”，需在四个关键阶段形成闭环管理。

（一）项目谋划阶段：政策对标与资金组合设计

• 1、建立“政策-项目”匹配矩阵：深度拆解《建议》及各部委实施细则，将项目建设内容与政策表述精准对接。如申报低空经济项目时，需明确提及“契合战略性新兴产业集群发展要求”，并引用相关政策增强说服力，避免“伪政策项目”风险。
• 2、设计“多资金协同”方案：对投资规模较大的项目采用“主资金+配套资金”模式。如未来产业中试平台项目可组合“超长期特别国债（基础设施+国家创业投资引导基金（技术攻关+银行贷款（运营保障）”，既满足不同资金投向要求，又降低单一资金依赖。2025 年七部门联合出台的科技金融政策明确，将通过再贷款、科创债等多元工具为科技创新项目提供全生命周期支持。
• 3、强化“投资于人”导向：在效益分析中突出人力资本价值，如技能培训基地项目量化“年培训人数、就业率提升幅度”，老旧小区改造项目体现“居民生活便利度改善指标”，契合政策双重投资原则。

（二）材料编制阶段：亮点提炼与规范把控

• 1、可行性研究报告优化：可进一步强化“政策契合性分析”章节，附政策文件摘要及匹配说明；经济效益区分“直接与间接效益”，社会效益包含“对统一大市场建设的贡献”等新维度。
• 2、资金平衡方案编制技巧：专项债项目采用“保守测算原则”，收入取近3年行业均值的80%，成本取上限值，确保收益覆盖倍数留足安全边际；超长期特别国债项目需单独编制“战略效益评估报告”，由第三方机构出具论证意见。
• 3、附件材料规范要求：资金落实证明提供银行存款凭证或财政拨款文件，严禁“拟争取补助”等模糊表述；债务情况说明需含全部存量债务信息，由主管部门红头文件确认。

（三）申报推进阶段：流程管理与沟通协调

• 1、把握申报时间窗口：专项债申报集中在每年一季度，需提前3个月完成项目储备；中央预算内投资实行“常态化申报+集中审批”，需在国家重大项目库实时更新进展；超长期特别国债实行“跨年度储备、分批次申报”，2026年审核反馈期为1-2月，需在15个工作日补正窗口期内完善材料。
• 2、建立三级沟通机制：纵向与国家、省、市三级主管部门沟通，明确政策细则；横向与财政、自然资源、环保等部门协同，确保手续同步办理。

（四）风险规避：三大核心风险的应对方案

1、政策适配风险：避免将常规项目包装为政策热点项目，如普通道路改造冠以“新质生产力”名义。需对照《建议》原文及《加快构建科技金融体制若干政策举措》《推动未来产业创新发展的实施意见》等部委文件，逐项核对项目核心内容与政策的关联性。

2、手续合规风险：杜绝“先申报后补手续”，尤其是用地、环评等核心文件。需建立手续办理时间表，利用“多评合一”绿色通道实现并联办理，由法律部门审核文件有效性。

3、资金使用风险：防止资金挪用或支付缓慢。需提前制定资金使用计划，按工程进度申报支付，定期开展内部审计，确保符合资金管理办法要求。国家发改委将采取抽查等方式开展项目监管，确保资金合规使用。

五、结语：把握政策逻辑，实现申报效能最大化

二十届四中全会与“十五五”规划建议”构建的投资政策体系，本质是“战略导向、效益优先、民生为本”的有机统一。政府投资已从“规模扩张型”转向“质量效益型”，政策性资金配置更加强调“精准滴灌”与“战略赋能”。

对于申报主体而言，核心竞争力在于“三个读懂”：读懂政策背后的战略意图（如“两重””两新“的具体内涵），读懂资金配置的底层逻辑（如不同工具的定位差异与科技金融协同机制），读懂项目实施的效益要求（如绩效评估的核心指标与成果转化导向）。未来五年，政策红利将持续向符合国家战略方向的领域集中，唯有精准锚定、科学谋划、规范操作，才能真正将政策机遇转化为发展实效。

作者：李安琪

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