德泓观察 | 全域土地综合整治试点申报要点
引言：乡村振兴的核心问题就是土地问题，当前乡村振兴工作推进过程中，守牢耕地红线是各项工作的底线，可农村要实现产业振兴，加快三产融合，又不可避免的对建设用地有需求，不少地方为了加快发展，不惜把耕地用来搞养殖加工，兴建厂房、更有甚者，还搞起了商品房开发。基本农田非粮化、非农化的行为对土壤造成的污染与生态破坏几乎是不可逆的，未来一旦出现粮食紧缺的问题，要恢复非粮化后的耕地质量就需要付出更大的代价，甚至是无法修复。
一方面是当地要发展的迫切心情与日俱增，另一方面是三区三线的硬性约束日益收紧，面对着夹缝中求发展的乡村振兴事业，不少投资人对于投身其中，不免心生顾虑。那么能不能从存量土地里挖掘出增量呢？其实农村用地紧张的现状和大量土地低效滥用的局面是同时并存的，比如大量的零碎地、巴掌田散落在农间地头，缺乏统一规划，还有大量的乡镇企业因为经营不善，土地长期闲置，无人照管，生态质量由于缺乏日常维护管理，也不断退化。根据2021 年发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，全国有村庄用地 2193.56万公顷，但有大量宅基地废弃空置，和耕地撂荒情况。
全域土地综合整治就是在这样的背景下，应运而生，与传统土地综合整治不同的是，全域土地综合整治更注重以规划为引领的综合整治，强调国土空间规划是土地综合整治的基本依据。通过项目区域内农用地和建设用地综合整治，全域土地综合整治可以实现土地集中连片，推动耕地数量、质量和生态三位一体高质量发展，与此同时，还更加重视保障农村产业融合所需用地和改善农村人居环境，进一步推动当地生态保护修复与特色资源保护与开发的工作深入开展。
自然资源部于2019年发布的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》(自然资发〔2019〕194号)，标志着全域土地综合整治试点工作，在全国范围内的展开。其后，连续5年的“中央一号文件”，都在不同程度的提到试点开展的相关要求。作为农业大省的河南，自2020年，就在全省范围内开展全域土地综合整治国家试点申报工作，至2023年，已经确定了第一批28个试点项目名单，目前第二批试点申报工作仍在推进中。笔者认为，考虑到EOD项目、城市更新等项目都是从初期开展试点申报，逐渐发展成常态化申报的过程，未来全域土地综合整治项目也大概率会取消试点申报，而走向常态化申报。
一、申报试点的好处：
1、试点区域内所产生的建设用地增减挂钩节余指标，20%可作为试点区域内的预留指标，保障当地三产融合发展的用地需求。
2、在试点项目范围内的项目永久基本农田，如果因为地块零散、生态退化等原因已经不适宜继续作为永久基本农田，或因公共基础设施建设的实际需要，确实无法避让的，可以按照“先补划后调整”原则，对永久基本农田进行调整，但是调整规模不得超过划定面积的3%。
3、试点区域内乡村振兴、三产融合、农民安置用地、基础设施和公益事业用地，可直接使用试点区域内腾退的建设用地指标。
4、在符合国土空间规划的前提下，实行“点状”供地。
5、试点内所产生的各类指标，比如耕地占补平衡指标、建设用地增减挂钩节余指标等，可在全省范围内优先交易。
6、实行奖补政策，在防范隐债前提下，加大专项债支持的力度，支持金融机构和社会资本参与全域土地综合整治项目。
二、全域土地综合整治申报流程
县级政府是全域土地综合整治的责任主体，需要建立相应工作机制，提前做好申报工作的统筹谋划。选择申报试点要充分考虑当地资源整治潜力、财政统筹能力，群众意愿、社会发展情况以及基层组织能力等因素，如果要选择两个乡镇作为整治单元，要考虑二者定位是否相同，地域是否关联、资源能否互补等问题，合理设定项目整治区域。
（一）前期准备：试点县组织编制乡镇国土空间规划和村庄规划，村庄规划应按程序取得批复，乡镇国土空间规划应按程序取得批复或由县级以上人民政府出具承诺函。试点所在县政府，以此为依据划定整治区域，明确整治方向和重点，将实施方案的规划内容纳入到乡镇国土空间规划和村庄规划，涉及永久基本农田调整和权属调整的，一并编制永久基本农田调整方案和权属调整方案。
（二）专家论证：市自然资源部门组织相关科室和专家，会同农业农村部门对上报的申请材料进行联合审查，并出具书面审查意见。审核推荐：省山水林田湖草沙一体化保护修复领导小组组织专家审查实施方案、权属调整方案，省自然资源厅会同省农业农村厅对永久基本农田调整方案进行联合论证审查、择优评选，将列入的试点名单相关方案报省山水领导小组备案。
三、实施方案主要内容
1、试点基本情况：包括试点背景、概况、土地利用情况和存在问题；
2、工作基础：当前县级、乡镇国土空间规划以及村庄规划编制、审批情况和“三线”划定情况；区域内是否涉及三区三线的调整情况，如需调整，介绍调整必要性；相关报批手续履行情况；有关试点探索和制度建设情况；
3、项目实施情况和可行性分析及评估：空间布局优化的可行性、土地综合整治可行性及潜力分析、土地权属调整可行性分析、风险评估分析；
4、试点目标任务、制度建设和预期效果；
5、建设内容和实施安排：规划明确的整治内容、建设内容和实施安排；
6、投资估算及资金筹措：明确资金来源，做好资金平衡分析；
7、组织实施情况；
8、其它；
9、相关附表附图、数据库、其它有关证明材料。
四、全域土地综合整治项目负面清单
（一）违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的；条件不成熟强行推进合村并居项目，利用各种不正当手段胁迫农民搬迁的；未进行实地调查，拆除基础设施完善、群众住房条件尚可的村庄，造成资源浪费的；
（二）借全域土地综合整治名义变相占用调整永久基本农田；调整的永久基本农田无法实现数量有增加、质量有提升、布局有优化的；
（三）耕地和永久基本农田调整规模超过所涉乡镇耕地和永久基本农田划定面积 3%的；
（四）单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；
（五）破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的；脱离发展实际建设的门(牌)楼、出入口标志、景观围墙、景观亭、景观廊架、护栏和围栏等构筑物存在规模过大、实用性不强效仿攀比等不良现象的；
（六）突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观，或者存在违法违规开采土石料、河沙等开发式治理现象的；
（七）违法用地情况严重且未及时处理到位的；
（八）借全域土地综合整治名义变相搞房地产开发的；
（九）盲目投资增加政府债务和隐性债务的；
（十）引入高耗能、高污染、低水平项目的，或者落后低端项目重复建设的；
（十一）未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的；
（十二）经综合分析不适合开展试点的其他情形
版权声明：凡注明来源“德泓咨询”的所有内容，版权均属德泓咨询平台所有。如需转载开白，请在相应文章下方留言并附上转载方的公众号ID，转载时需在文章开头注明正确的来源和作者。文中部分图片来源于网络，如有侵权，请联系删除。
编辑：杨奕暄
审核：胡 斌
联系电话：0371-6198 1688
相关新闻
-
德泓智库 | 超长期特别国债视角下：2026年城市更新项目申报重点与策略
作者：李安琪 2025年，超长期特别国债在设备更新领域已展现强劲支持力，累计支持约8400个项目，带动总投资超1万亿元。随着2026年“十五五”规划开局，中央城市工作会议首次将城市更新与城中村改造、危旧房改造并列为国家战略，超长期特别国债作为适配城市更新项目“投资规模大、回报周期长”特性的关键金融工具，其政策导向与申报规则成为各级政府、项目实施主体及咨询机构关注的核心。 一、政策背景：超长期特别国债与城市更新的战略契合性 超长期特别国债支持城市更新，并非短期资金补充，而是国家层面基于“新型城镇化…
-
德泓智库 | 2026年超长期特别国债（第一批）申报启动
作者：李安琪 超长期特别国债作为国家优化财政资源配置、支持战略领域发展的重要工具，其政策动态与资金流向始终是市场关注的核心。据了解，国家发改委下发《2026年超长期特别国债——大规模设备更新（工业领域）申报通知》，正式启动2026年超长期特别国债（第一批）申报工作，聚焦工业领域大规模设备更新，同时2025年各地资金落地成效逐步显现。 一、2026年超长期特别国债（第一批）申报政策核心解读 （一）申报时间节点：把握“前置审核+长假窗口期”双重要求 本次申报采用“层级审核+限时报送”机制，区（县）、…
-
德泓智库 | 国家发改委释放信号：2026年项目申报新方向与储备策略
作者：李安琪 2025年以来，国家发改委、财政部等多部门通过政策文件、资金下达通知及权威发布等形式，释放了2026年国家项目申报的核心政策信号与重点支持方向，结合“两重” 建设资金落地情况、2025年中央预算内投资安排、零碳园区建设部署、“人工智能+”行动规划等官方信息，系统梳理2026年项目申报的资金窗口期特征、重点领域机遇、合规要求与储备策略。 一、资金窗口期转换：2025年收尾与2026年储备的战略衔接 从国家发改委、财政部2025年公开披露的信息来看，2025年度各类政府资金安排已进入全…
-
德泓观察 | 使用者付费下完善价格调整机制的建议
引 言 重庆燃气换表，导致费用增加的事情，成为了街头巷尾热议的话题。经调查，重庆燃气等企业确实存在工作混乱无序的情况，上任不足半年的重庆燃气的一把手，就此被免了职。其实不止成渝，包含深圳、福州、镇江在内，已经有125个市县发布了天然气涨价方案通知，相比天然气，水电涨价从去年就已经开始了，根据广东、安徽等省份公布的方案。涨价幅度最高的地区可以达到30%。 为什么这些公用事业会突然出现集体涨价呢？其实之前的供热、供气、污水处理的公共事业项目，普遍存在一个保底使用量的概念。因为像污水厂、高速…
-
德泓观察 | 三个层面看地方债务化解路径
众所周知，适当的债务是有利于经济发展的，作为经济发展的撬杆，可以说经济的发展离不开债务这个加速器，但真正引发监管层面担忧的，不是应不应该举债的问题，而是信息不透明、隐蔽性强的隐性债务风险究竟有多大，以及如何化解债务？这才是大家关注的热点。 隐性债务的形成与发展 1994年的分税制改革提高了中央财政收入的比重，但是落实政策、履行事权等责任交给了地方政府。为了承担服务管理社会经济中的繁重事务，地方政府需要开拓更多融资渠道，弥补收支缺口。但是，1995年的《预算法》又明确地方不能找金融机构举措债务，也…
-
德泓观察 | “基金认购+EPC+O”能破解城中村改造融资难？
引 言 以城中村改造为主的三大工程，是今年各地写进《政府工作报告》里重点推进的战略项目，比如上海计划今年还要再启动10个城中村改造项目，山东也提及城市更新行动“十大工程”。城中村改造不仅是当前稳住房地产“先立后破”中“立”的支点，也是今年稳经济的重要抓手。 尽管三大工程无论从支持的力度，还是关注的热度，都很高。但是根据我们一线实践了解，以城中村为主的三大工程项目，在实际的推进过程中，由于投资规模大、周期长，在市场化融资和资本金筹集方面，还是遇到不小困难。 困 难 一、净地出…
-
德泓智库 | 2025年新型政策性金融工具：申请流程及审核要点
作者：李安琪 作为国家稳增长政策体系的重要创新，新型政策性金融工具通过“准财政”属性与市场化运作的有机结合，正在成为破解项目资本金约束、撬动社会资本的关键抓手。从推进进度来看，新型政策性金融工具最快将于8月份落地。本文基于最新政策文本与实践案例，系统解析工具的制度设计、申请流程及审核要点以供参考。 一、政策背景与工具定位 2025年上半年我国GDP增速达5.3%，超额完成全年5%的预期目标，但经济复苏基础仍需巩固。在此背景下，新型政策性金融工具作为国家“稳增长、促投资”的核心政策创新，通过“准财…
-
德泓智库 | “住建领域”专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资项目申报要点
作者：李安琪 2025年，地方政府专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资三大资金渠道持续发力住建领域，成为推动城市更新、保障性住房建设、基础设施升级的核心支撑。 一、地方政府专项债券：收益导向型基建的核心融资工具 （一）政策框架与核心依据 专项债券申报严格遵循“收益自平衡、公益性优先”原则，主要政策依据包括： （二）支持范围与优先方向 1、重点支持领域 2、禁止投向领域：楼堂馆所、形象工程、一般房地产开发、非公益性产业项目。 （二）申报核心门槛 1、收益平衡要求 需通过政府性基金（土地出让金等…
-
德泓智库 | 点“土”成金：全域土地综合整治深度解析
作者：李安琪 在新时代的背景下，土地资源的合理利用与优化配置成为推动社会经济可持续发展的重要议题。全域土地综合整治作为一项系统性、综合性极强的工作，对于优化土地资源配置、促进乡村振兴、推动城乡融合发展具有重要意义。本文将从理论基础到实践操作剖析全域土地综合整治的相关内容。 一、全域土地综合整治的内涵与背景 （一）内涵释义 全域土地综合整治是以县域为统筹单元，乡镇为基本实施单元，综合运用增减挂钩、占补平衡等自然资源领域政策工具，通过同步实施农用地整治、建设用地整理、生态修复、农村人居环境改善、历史…
