德泓观察 | 下半年基建投资重点与财政政策展望
5月份基建投资综述
随着各地重大建设项目持续落地，5月基建投资依然保持整体良好增长态势，根据国家统计局披露，今年5月份，全口径基建投资同比增速达到3.8%。但如果把这个数据放在近三年的时间维度来看，却已经是过去两年半时间以来的较低增速了。而且，今年以来，基建投资增速其实一直处于持续下滑状态，相较于4月份5.9%的增速，5月份的数据还是下滑了2.1%。
究其增速放缓原因，主要还是受地方基建项目投资拖累，比如水利项目、电力等公用事业行业、以及交通运输仓储行业投资都出现了同比回落。水利项目放缓原因，主要是因为去年四季度发行的万亿国债，水利项目作为投资重点，建设需求提前释放，导致当前建设紧迫性不高。
除此之外，就是当前基建项目落地的核心问题是缺“资金+项目”。从资金端来看：今年专项债发行速度偏慢，拨付也出现了迟滞，按照全年3.9万亿元的规模，目前专项债累计发行约为1.16万亿元，只占全年额度的30%左右，而且，这个发行节奏，仅高于2021年同期。专项债发行偏慢，一个是因为，与去年万亿国债与专项债发行撞期，延缓了发行节奏。而另一个原因，是在经济动能转型背后，各地储备的优质项目不足，为避免资金闲置和项目推进不及预期等问题，出现了一定程度“项目荒”，这也是当前土储专项债重启的呼声时有起伏的原因。
除此之外，在“一揽子化债政策”的严监管下，地方融资途径全线收缩，以城投发债来看，净融资规模已是持续出现负数。而政信类信托、融资租赁、保理等非标业务更是出现了大幅收缩。第二个原因是，受房地产持续低迷的拖累，导致地方土地出让收入的下滑，今年1-4月，全国政府性基金预算支出22198亿元，同比下降了20.5%。对于房地产去化压力较大，库存较高的地区，目前自然资源部已要求暂停新增商品住宅用地出让。土地出让叫停，虽说是出于稳定房价的目的，但也直接掐断了地方财政主要的收入来源，直接影响了地方投资意愿和能力。
下半年基建哪些项目会成为投资重点
本次超长期特别国债将重点支持“两重”建设，重点包含8大方向、17个具体投向，随着国债资金后期的持续拨付，这17个具体投向，毫无疑问是今年下半年投资建设的重点。
如果要优中选优，我们可以结合5月31日，财政部对2024年城市更新行动评审结果的公示来看，之前有关城市更新的工作主要是由住建部门统筹负责的，这次是财政部首次下场参与城市更新，那么未来城市更新工作，资金支持可能会更顺畅，也会更大程度撬动社会资本投资意愿。那么“两重”建设与城市更新建设之间相重叠的地方，比如城市地下管网的更新改造、城市排水防涝能力提升、农业转移人口市民化相关的教育、医养项目、保障性安居工程、县域市政基础设施补短板等项目都有可能会成为今年下半年发力重点，尤其管网改造、保障房、老旧片区的提升改造等项目建设周期短，能迅速开工，可以尽快形成实物工作量，有可能会和新质生产力相关的新基建项目，一起成为下半年发力的重点。
下半年，哪些财政政策值得期待
今年4月30号政治局会议要求财政靠前发力，要“及早发行并用好超长期特别国债，加快专项债发行使用进度”。那么下半年，财政政策发力已是箭在弦上，在严防地方债风险和财政纪律的前提下，最终财政增量政策的力度究竟有多大，具体原则定调还要等到7月大会召开后可能才能确定，但预计接下来的一批财政政策措施还是会以推动社会预期稳定和内生动力修复为主，而不会是一剂猛药。
一、专项债、超长期特别国债、中央预算内投资将加快：根据历年专项债发行节奏，通常三季度会基本完成全年专项债发行任务，所以，根据当前发行进度，三季度将迎来一个专项债发行的高峰。而根据本次超长期特别国债发行安排来看，6、8、10三个月份也会是超长期特别国债的发行高峰期。
同时，专项债发行依然要继续探索限额边际空间增量的可操作性，四季度也有可能将提前下达2025年部分专项债额度。
二、政策性金融工具：政策性金融工具不会推升赤字，相比专项债审批更灵活，投放领域更大，而且还能为资金不足的专项债项目做资本金搭桥，发挥杠杆作用扩大有效投资。参考以往政策性金融支持力度，下半年可以期待的政策性金融工具的政策有：（1） 2022年利用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资方式，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、全年落地政策性金融工具超过7000亿元。政策性、开发性金融工具可以为优质专项债项目提供资本金，待专项债发行成功资金到位后，再将政策性、开发性金融工具资金置换退出，可对项目落地，撬动投资起到重要推进作用。（2）专项借款：2023年四季度，国开行、农发行两家政策性银行，针对城中村改造项目出台专项借款，目前授信额度合计已超万亿元。专项借款专款专用，资金可用于项目前期工作、征收补偿安置、等，可以弥补土储专项债叫停后，土地一级整理资金不足的问题。而且专项借款是由地方政府承担统借统还责任，由中央向该地区的转移支付资金和税收返还资金作为偿债担保。
三、特殊再融资债券：2023年10月起，随着“一揽子化债政策”的落地，全国特殊再融资债发行总规模接近15000亿元，基本达到财政部预定发行目标。当前地方化债强监管下，特殊再融资的发行可以“以时间换空间”，缓解地方产业化转型压力，确保地方“保基本民生、保工资、保运转工作”的三保底线，避免出现流动性风险。
四、国债转贷：20世纪90年代末，为缓解亚洲经济危机风险，提振国内经济形式，中央政府曾通过签订转贷协议，将国债中一部分资金通过财政部，转贷给地方省级政府，由地方承担还本付息的义务，从而弥补地方项目建设资金不足的问题。虽然近年来，随着经济发展，国债转贷的比例在地方政府债务融资中的比例已经逐渐缩减。但在当下化债的严监管和中央加杠杆的大背景下，国债转贷等方式依然有加大力度可能。
五、调高赤字率：去年四季度，为配合万亿特别国债发行，赤字率约束一度由3%调高至3.8%，根据相机抉择的财政政策原则，四季度如有基建托底经济的需要，不排除再度调高赤字率的可能。
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