德泓观察 | 实操！三个维度阐述城市更新如何做

引 言

2024年《政府工作报告》中明确指出要稳步实施城市更新行动，城市更新将在促进经济发展、提升民生幸福方面发挥重要的作用。2024年3月7日，郑州市自然资源和规划局发布了《郑州市城市更新专项规划（2023—2035 年）》，这标志着今后郑州市城市更新工作将充分体现规划引领的重要作用，同时也补齐了城市更新流程中“先体检、后规划、再实施”中的重要一环。

郑州市城市更新在政策制定、入库管理、项目实施等方面均有显著成果，这也为其他城市在如何推动城市更新方面提供了借鉴经验。本文将以郑州市城市更新为例，从城市更新政策脉络、项目入库管理、项目谋划建议三个方面进行分析，为如何做好城市更新工作提供些许参考。

郑州市城市更新政策脉络

政策支持是城市更新工作推动的重要保障。在梳理全国各城市关于城市更新的相关政策时，发现经济发展较好的城市（比如北京、上海、广州等）出台的相关政策较多，也存在部分省会城市及大部分的三四线城市在城市更新政策方面较为欠缺，一定程度上阻碍了城市更新工作的推动。

经过梳理，近几年郑州市相继发布了多个城市更新的政策文件：

2022年郑州市城市更新工作领导小组发布了《郑州市城市更新管理办法》（郑城市更新文〔2022〕1号）《郑州市城市更新工作实施方案》，初步明确了城市更新的内容、建立了城市更新的工作机制、保障措施等内容；

2023年6月9日郑州市人民政府发布了《郑州市城市更新实施办法（试行） 的通知》（郑政办〔2023〕18号），进一步明确了城市更新的七大类项目，详细制定了工作机制、实施过程及要求等，明确了城市更新土地规划相关支持政策；

2023年12月30日郑州市人民代表大会常务委员会通过了《郑州市城市更新条例》，标志着城市更新工作正式立法；

2024年3月7日郑州市自然资源和规划局发布了《郑州市城市更新专项规划（2023—2035 年）》，这标志着今后郑州市城市更新工作将充分体现规划引领的重要作用。同时也补齐了城市更新流程中“先体检、后规划、再实施”中的重要一环。

通过梳理郑州市城市更新政策脉络，可见郑州市在城市更新工作中循序渐进，从摸着石头过河到逐步完善的“1+2+N”的三级政策保障体系。“1”是《郑州市城市更新条例》，“2”是《郑州市城市更新专项规划》《郑州市城市更新三年行动计划》，“N”是指相关的配套政策。为其他城市制定城市更新政策提供了很好的借鉴经验。

郑州市城市更新入库管理

城市更新政策解决了顶层设计的问题。而城市更新工作需要通过具体的城市更新项目去实施，城市更新入库管理则解决了城市更新项目如何谋划、筛选、储备、入库的实际操作问题。

郑州市城市更新项目实行“三库一单”的管理，其中“三库”即城市更新种子库、储备库、项目库；“一单”即城市更新项目推进任务清单。截至目前，郑州市共有“三库”项目699个，其中项目库161个。

通过梳理郑州市城市更新项目入库管理流程，城市更新项目需要经过区级、市级两级审核公示后才能确定为城市更新项目，并且享受城市更新相应的支持政策。通过优中选优，筛选出优质的城市更新项目，可以减轻提供支持政策的政府部门、金融机构对于项目合规性的研判工作，高效推动城市更新项目的落地。

郑州市城市更新入库管理流程主要如下：

一、城市更新项目种子库

区（县）级城市更新领导小组结合当地的实际情况，初步筛选需要进行城市更新的项目，纳入城市更新项目种子库。

二、城市更新项目策划方案编制

实施主体负责编制策划方案，策划方案内容涵盖项目概况、项目体检、更新内容、建设及运营方案、投融资情况等内容。

三、区（县）级评审及公示

区（县）级领导小组办公室组织辖区城建、资源规划、工信、城管、住房保障等相关部门和相关领域专家，对项目策划方案进行评审。区级评审通过后，区级领导小组办公室需采取线上、线下等多种方式，对项目策划方案进行公示，公示期不少于 5 个工作日。

四、市级评审及公示

1、申请入库资料区级评审、公示后，区级领导小组办公室作为申报主体，以函件申报形式，申请项目入郑州市城市更新项目库评审，并报送入库评审申请资料。

2、市级入库评审、公示市城市更新专班负责资料收集、专家抽取、组织评审等工作，对项目策划方案进行评审。经专家认定不属于城市更新类型的项目，原则上不再进行二次评审。无融资、政策支持需求、纯财政投入的项目，申请入库时间距项目竣工时间少于3个月的项目，原则上不纳入城市更新项目库。评审通过的项目，由市领导小组办公室进行网上公示，公示期5个工作日。公示通过后，纳入城市更新项目储备库。

城市更新项目谋划建议

项目发布市领导小组办公室定期从储备库汇总拟入库项目，并报市领导小组审批。经市领导小组批准通过的入库项目，由市领导小组办公室公开发布，纳入郑州市城市更新项目库。4、城市更新项目推进任务清单编制项目入库发布后 15 个工作日内，由区（县）级领导小组办公室编制城市更新项目推进任务清单。5、实施方案编制及报备项目入库后三个月内，由区（县）级领导小组办公室指导实施主体编写实施方案。区县（市）人民政府需按照《郑州市城市更新实施办法（试行）》规定，对项目实施方案进行论证审批，依法报批公示后，15 天内报市领导小组办公室备案。

一、理性看待“2255”

“2255”指标主要针对的是在城市更新过程中利用过度房地产化的开发建设⽅式、⼤拆⼤建、急功近利的倾向。依据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）文件，若城市更新项目中包含违法建筑、经专业机构鉴定为危房且无修缮价值的建筑等，拆除时可以适当提高拆除比例；若城市更新项目中为了完善“十五分钟生活圈”，需要新增医院、学校、体育、养老、托育等公共服务设施，新建时可以适当提高拆建比。因此，在城市更新项目谋划过程中要理性看待“2255”，切勿搞一刀切，在防止大拆大建的同时谋划更多优质的项目。

二、注重融资落地

城市更新项目落地不只是入库，更重要的是融资，只有融资落地才是真正的项目落地。城市更新项目在前期谋划过程中，要充分考虑实施主体的融资能力、融资结构、项目收益自平衡等融资关键因素。虽然大多数银行都设有城市更新信贷产品，但是不同的银行对于城市更新项目的支持政策不同，例如有的银行可以支持拆迁补偿费用，有的银行则不支持。因此尽量前期结合融资机构的意见，合理确定项目范围、内容包装、投资额、建设时序等内容。

三、符合上位规划

实施主体在城市更新项目谋划过程中，经常会忽视与上位规划的衔接。好多项目在谋划过程中，前期做了大量工作，最后发现项目不在城镇开发边界范围内，不属于城市更新的范畴，最终导致项目前功尽弃。也有的项目在进行产业定位的时候，没有对上位规划进行研究，全凭想象、闭门造车，导致项目的策划方案不符合上位规划要求。因此，在项目谋划过程中首要的工作就是搜集当地的上位规划，比如国土空间规划、专项规划等，对上位规划进行详细梳理、研究，确保项目谋划符合相关规划要求。

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