德泓观察 | 环卫项目特许经营模式下，“使用者付费”合规性分析
自去年提出一揽子化债措施以来，特许经营与EOD等项目模式都迎来了重大调整。在防风险的底线要求下，各地新项目的上马都趋于谨慎，落地成交金额也较去年出现明显下滑，其中受影响较深的当属环卫行业。今年以来不少垃圾清运、餐厨垃圾等环卫项目纷纷宣布由于“政策调整”、“招标内容或文件有变化”、“采购标的发生变化”等等各种原因宣布招标终止或者暂停，有的甚至直接就宣布废止。“废标”居然成了今年环卫行业的高频词。面对各地风起浪涌、此起彼伏的环卫项目“废标潮”，让人不禁发问，环卫项目究竟是否适合采用特许经营模式呢？首先，我们需要明确，长期以来，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业都属于特许经营项目支持的范围领域。即使115号文新机制发布之后，根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）要求，生活垃圾收运处理一体化等项目依托项目自身开展多元化开发的基础设施和公用事业项目可以综合平衡项目收益，依然是可以开展政府和社会资本合作。既然环卫项目属于特许经营范围范畴之内，但为何频频废止，环卫项目采用特许经营模式的合规关键点又是什么？
“使用者付费”能通过税收收入创新吗
环卫项目落地的第一大堵点在于环卫收费难、收费低、收费成本高的问题，为了解决付费来源问题，各地纷纷创新使用者付费思路，解决收费不足问题。
比如近期某中部省会城市的环卫一体化特许经营项目，尝试通过纳税间接为环卫服务支付费用。由地方财政统筹城建税资金作为环卫运营收入的主要支付来源。
这一创新使用者收费的根据应该是来源于1989年1月发布的《城市维护建设资金预算管理办法》第四条，垃圾清运等纳入城市维护建设资金的使用范围之内，而城市建设维护资金的来源又包含按国家规定征收的城市维护建设税收入。那么以城建税作为运营收入的主要支付来源，似乎从逻辑上看，也是实现了使用者付费。
但这里我们需要明确，城建税属于税收收入，它是具备无偿性、强制性、必须纳税的特征，且征税的主体必须是纳税机关。还有一定要注意的是，虽然城建税是专款专用，但是城建税是以纳税人实际缴纳的产品税、增值税税额为计税依据的附加税，征收范围较广，可以说任何从事生产经营活动的企业单位和个人都要缴纳城市维护建设税，而这个“使用者”的概念显然和特许经营模式下的使用者概念并不是完全吻合。
“使用者付费”概念
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条中使用者付费的概念是“特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费”。就环卫项目而言，在特许经营语境下的使用者概念，明显是“谁污染、谁付费”原则下的垃圾产生者，而不应该是所有从事经营活动的企业单位和个人。而且生活垃圾处理收费标准属于政府定价目录，即使收费，也应该按照确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。
此外，根据《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》（财税〔2021〕8号）规定，城镇垃圾处理费和污水处理费一样属于行政事业性收费，纳入政府非税收入，按照“收支两条线”管理。所以这里将城建税税收收入作为环卫运营收入的主要来源，不仅有混淆财税管理原则的要求的嫌疑，也有因为采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任的风险。据悉，当前该项目已因为项目采购标的发生变化，终止采购。
“使用者付费”合规收费路径建议
笔者建议，在聚焦使用者付费下，环卫领域的特许经营项目的收费来源只能有两种，一是在体现“谁产生谁付费、多产生多付费”原则下，由特许经营者直接面向垃圾产生的企业和个人，按照其产生的垃圾量，由确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定来收取。
另外一种方式则是可以通过行政事业单位、物业管理单位、燃气公司等授权机构代收。鉴于垃圾清运费的征收难度，显然第二种方式更具落地可行性。由于垃圾处理费的征收大多散见于各地市政府文件中，中央层面并未有统一规定，那么我们看到衡水市收取垃圾处理费的做法，具备一定借鉴性，根据衡水市《城市管理综合行政执法局关于增加代收代缴渠道征收居民城市生活垃圾处理费的通告》的要求，当地居民城市生活垃圾处理费，可由衡水华润燃气有限公司代收，缴费标准按照当地收费标准文件，按规定执行，在收取燃气费时一并代征。
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