德泓咨询干货｜第二期：乡村振兴课题 · 乡村振兴融资模式探讨（一）
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。习近平总书记强调：“各地区各部门要充分认识实施乡村振兴战略的重大意义，把实施乡村振兴战略摆在优先位置，坚持五级书记抓乡村振兴，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。”
推进乡村振兴，必须解决钱从哪里出、地从何处来、人往哪里流的问题，增强改革的系统性、整体性、协同性，激活主体、激活要素、激活市场。
一、乡村振兴战略导向
习近平总书记在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。
保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。
深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。
加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
二、融资模式探讨
1、市场化运作模式
（1）文件依据
2019年1月29日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出：
“鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持。国家开发银行要按照开发性金融机构的定位，充分利用服务国家战略、市场运作、保本微利的优势，加大对乡村振兴的支持力度，培育农村经济增长动力。农业发展银行要坚持农业政策性银行职能定位，提高政治站位，在粮食安全、脱贫攻坚等重点领域和关键薄弱环节发挥主力和骨干作用。加大商业银行对乡村振兴支持力度。”
（2）融资模式
乡村振兴市场化运作模式主要为申请政策性银行、开发性金融机构、商业银行的信贷支持。
该模式下，分为两种情况：
1）成立新的项目公司，项目公司组建策划工作主要包括：成立新的公司主体、项目注册资本金额确定、股权结构、经营模式、项目公司自身现金流的划转、项目的现金流测算、资产抵押担保等方面。这种情况下，优势为可以规避政府平台公司债务问题；专业化公司运作，形成规模化的产业板块；劣势为新成立的项目公司自身资信实力单薄，融资能力较弱。
2）以地方政府平台公司作为项目实施主体，偿还借款资金来源可分为：项目自身现金流（项目运营收入、土地增减挂钩指标交易收入等）、实施主体公司现金流两种。项目资本金主要依靠列入市、县财政预算的专项建设资金；国家、省级用于乡村振兴建设的专项补助等。这种情况下，优势为政府主导推进，统一谋划、全局发展；劣势为地方政府平台公司缺乏运营管理经验，可能会增加平台公司经营负担。
2、政府和社会资本合作模式（PPP模式）
（1）文件依据
为加快现代农业建设，中央财政资金逐渐向农业倾斜，不断出台相关政策，鼓励社会资本加快进入农业领域。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等文件均提出，要带动社会资本投向农村产业融合领域，推进农业领域政府和社会资本合作，为加快农业现代化提供有力支撑。
2016年12月，国家发改委联合农业部印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，这是国家部委首次出台专门指导农业领域PPP的纲领性文件，文件明确提出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，健全配套政策体系，创新农业基础设施建设投入体制机制，大力推进农业领域政府和社会资本合作，提升农业投资整体效率与效益，为加快农业现代化提供有力支撑。”
2017年5月，财政部联合农业部印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，对农业领域实施PPP模式的一些重点问题和环节进行了指导和规范，特别明确了在农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网”+现代农业等领域是PPP模式的重点。同时，国家相关部门也在一些重点领域，如休闲农业、乡村旅游、特色小镇等方面鼓励使用PPP模式。
《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（财办〔2018〕34号）提出：“创新财政涉农资金使用方式。在规范运作的基础上，充分发挥财政资金的引导作用，因地制宜推行一事一议、以奖代补、先建后补、贷款贴息等，探索在农业农村领域有稳定收益的公益性项目推广PPP模式的实施路径和机制。”
《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅 河南省农村人居环境整治三年行动实施方案》（豫办〔2018〕14号）指出：“调动社会力量积极参与。积极推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾、污水治理项目，鼓励采取整县打包或城乡一体的模式，增加项目吸引力。引导有条件的地方将农村环境基础设施建设与特色产业、休闲农业、乡村旅游发展等有机结合，实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进。”
2020年4月13日，农业农村部办公厅关于印发《社会资本投资农业农村指引》的通知，该《指引》要求：“各地要因地制宜创新全产业链开发、区域整体开发、政府和社会资本合作、设立乡村振兴基金等投融资模式，建立紧密合作、多方共赢的投融资机制。要打造社会资本投资农业农村的合作平台，营造良好环境，为社会资本投向‘三农’提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，促进要素集聚、产业集中、企业集群，实现控风险、降成本、提效率，确保社会资本投资落实落地。”
（2）融资模式
政府授予特许经营权和支持政策吸引社会资本导入项目。在项目中，政府的职能主要表现在确定社会资本、授予特许经营权、政府补贴、融资支持基金、质量监管、价格监督等方面。
政府与社会资本合作成立特殊目的载体公司（SPV）作为PPP项目实施主体，负责项目融资、建设、运营与维护、财务管理等工作。
金融机构为项目提供资金支持和信用担保。金融机构通常指为PPP项目提供资金支持、信用担保的银行等机构；金融机构也能作为社会资本参与项目投资。乡村振兴项目的投资规模较大，社会资本以及政府的直接投资比例较小，通常大部分资金由金融机构提供。
3、地方债
（1）文件依据
《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（财办〔2018〕34号）中提出：“鼓励地方政府在法定债务限额内发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。坚持疏堵结合、防范风险，既开好‘前门’，将地方政府债务资金优先用于支持乡村振兴等党中央、国务院确定的重点领域，又严堵‘后门’，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。”
2019年1月29日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出：“建立健全多渠道资金供给体系，拓宽乡村振兴融资来源。创新债券市场融资工具和产品。鼓励地方政府发行一般债券，用于农村人居环境整治、高标准农田建设等领域。支持地方政府根据乡村振兴项目资金需求，试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。鼓励商业银行发行‘三农’专项金融债券，募集资金用于支持符合条件的乡村振兴项目建设。加大对非金融企业债务融资工具的宣传力度，支持对优质涉农企业开辟注册发行绿色通道，在满足信息披露要求的前提下简化注册发行流程。
对于企业来说，运作公司在满足发行条件的前提下，经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。”
（2）融资模式
涉及乡村振兴建设领域可以申请发行一般债券的方向主要为：农村人居环境整治、高标准农田等；项目融资和收益自平衡的专项债券主要为：含宅基地改革项目、生态环境保护、特色产业发展、乡村旅游、含拆迁复垦土地指标交易收益等有机结合项目。
4、产业投资基金
（1）文件依据
《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（财办〔2018〕34号）中提出：“推动完善农村金融服务。落实农村金融机构定向费用补贴政策，积极发挥国家融资担保基金作用，激发金融机构服务‘三农’的内生动力。健全农业信贷担保体系，推动农业信贷担保服务网络向市县延伸，支持地方农业信贷担保机构降低担保门槛、扩大担保覆盖面，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性，着力解决新型经营主体融资难、融资贵的问题。积极发挥农业领域政府投资基金引导作用，严格基金设立，规范基金管理，加强基金监督，推动基金政策性定位与市场化运作有机融合。”
《国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》（国办发〔2018〕4号）中提出：“创新金融扶持政策。综合采取多种方式引导社会资本和地方政府在现行政策框架下设立现代农业领域创业投资基金，支持农业科技成果在示范区转化落地。”
（2）融资模式
产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营。
乡村振兴基金项目是根据国家、省、市对乡村振兴战略发展相关政策精神，针对新时代农业农村发展的任务和需求，以设立子基金的模式进行股权投资，把更多金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节，满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求。目前山东省、浙江省已设立多支乡村振兴基金，并下发了乡村振兴投资基金管理办法，明确乡村振兴基金管理运作的相关要求。
对于新建类项目，政府可以发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金，解决当前建设资金不足的问题。对于存量的项目，可以通过TOT、ROT等方式，由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。城投公司通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，可以实现表外融资，降低城投公司的资产负债率。
在产业投资基金模式下，地方财政以较小比例的股权加入投融资项目，对项目特许经营和收取附带权益，有助于解决地方基建融资问题，提高财政资金的使用效益。
三、结语
金融是实体经济的血脉，是服务乡村振兴的重要力量。中国农村经济底子薄、产业基础差、贫困程度深，实施乡村振兴战略是一项长期而艰巨的任务，要想走出一条优质的、可持续的产业发展道路，融资是破解乡村振兴战略难题的关键。本文从四种融资途径分析乡村振兴融资的政策支持和融资模式，希望能够为地方政府实施乡村振兴、打赢脱贫攻坚战提供一些理论参考，后续我们将继续致力于乡村振兴课题，以理论结合案例的形式提供乡村振兴领域的投融资咨询服务，欢迎大家持续关注！
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