德泓智库 | 点“土”成金：全域土地综合整治深度解析

在新时代的背景下，土地资源的合理利用与优化配置成为推动社会经济可持续发展的重要议题。全域土地综合整治作为一项系统性、综合性极强的工作，对于优化土地资源配置、促进乡村振兴、推动城乡融合发展具有重要意义。本文将从理论基础到实践操作剖析全域土地综合整治的相关内容。

一、全域土地综合整治的内涵与背景

（一）内涵释义

全域土地综合整治是以县域为统筹单元，乡镇为基本实施单元，综合运用增减挂钩、占补平衡等自然资源领域政策工具，通过同步实施农用地整治、建设用地整理、生态修复、农村人居环境改善、历史文化保护和乡村产业等建设内容，统筹优化生产、生活、生态空间布局。其核心目标在于促进耕地和永久基本农田布局集中连片，推动建设用地节约集约利用，改善农村生态环境和农民生产生活条件，支持农村一二三产融合发展，助力宜居宜业和美乡村建设。

（二）工作背景

自2020年至2025年，中央一号文件连续6年对全域土地综合整治工作作出部署，凸显了其在国家发展战略中的重要地位。从2020年《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中首次提出开展乡村全域土地综合整治试点，到2025年《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》中进一步明确以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治要求，政策的连续性和稳定性为该项工作提供了坚实的基础。

此外，全面深化改革也对全域土地综合整治提出了明确要求。如《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》指出，支持开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和建设。一系列政策文件的出台，为全域土地综合整治工作指明了方向，明确了重点任务和实施路径。

二、全域土地综合整治与传统土地整治的区别

与传统土地整治相比，全域土地综合整治具有更为广阔的视野和更为综合的实施内容。传统土地整治主要侧重于开展建设用地复垦、耕地开发、耕地提质等具体项目。而全域土地综合整治则是在结合国土空间规划的基础上，开展农用地集中连片整治，实施建设用地整理，保护修复自然生态本底，改善农村基础设施条件，并导入产业项目，具有空间治理活动的属性，是“平台+项目”的综合模式。

三、全域土地综合整治的发展历程

我国土地整治工作经历了探索起步、土地开发整理、土地综合整治以及全域土地综合整治等四个阶段。从1998年之前的探索阶段，到1999年—2007年的土地开发整理阶段，再到2008年—2018年的土地综合整治阶段，直至2019年至今的全域土地综合整治阶段，每一次的转变都标志着土地整治工作在理念、目标和实施方式上的不断深化与创新。

2019年以来，全国自然资源系统深入贯彻习近平总书记重要指示精神，总结浙江全域土地综合整治经验，在全国部署开展以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治试点。据统计，25个省份实施试点1500多个，投入资金6700多亿元，完成整治总规模720多万亩，实现新增耕地66万亩，建设用地减少16万亩，取得了显著的经济、社会和生态效益，全域土地综合整治已经成为守牢耕地保护红线、激活乡村产业用地要素、改善农村人居环境、促进城乡共同富裕的重要工作平台。

四、全域土地综合整治的工作目标与模式

以河南省为例，其全域土地综合整治工作思路可概括为“优布局、保耕地、提生态、美乡村、兴产业”，旨在通过政府主导、自然资源搭台、部门协同、上下联动、群众参与、政策性金融支持、投融建运管一体推进的工作模式，实现用地布局优化整治、生态保护修复、农村人居环境改善、乡村产业导入等四类项目的有效实施。

五、全域土地综合整治的主要任务与项目类型

（一）用地布局优化整治

包括农用地布局优化、建设用地布局优化、耕地后备资源开发、耕地质量提升、农田生态化改造、建设用地复垦、废弃采矿用地复垦、闲置低效用地盘活等具体任务。通过这些措施，旨在实现耕地布局优化、集中程度提高、平均坡度降低，提升耕地数量质量，补齐耕地缺口，推动林园地上山、耕地下山，为一产规模化种植经营和现代设施农业发展打基础，同时盘活闲置零散低效建设用地，保障农村产业用地需求。

（二）生态保护修复

涵盖生态修复治理、历史遗留废弃矿山修复、绿廊联通、水系贯通、地质灾害隐患点综合治理、水土流失综合治理、流域水环境综合治理、林地提质改造等内容。支持在生态红线范围内按规定开展生态修复活动，以保护修复自然生态本底，严守生态保护红线，提升乡村生态功能，增强乡村地区自然灾害防御能力和生态系统多样性、稳定性、持续性。

（三）农村人居环境改善

涉及村庄规划编制、乡村基础设施和公共服务设施完善、历史文化遗存保护等。通过实施农村人居环境改善项目，切实提高水利设施、农村道路、污水管网等基础设施水平，满足村民对美好生活的需要，推动城乡融合发展、区域协调发展，助力乡村全面振兴，建设宜居宜业和美乡村。

（四）乡村产业导入

重点在于导入一产规模化种植、设施农业、二产农副产品深加工、三产冷链仓储等乡村产业，盘活乡村自然资源资产。通过实施乡村产业项目，充分利用现有自然资源，发展优势主导产业，推动产业链优化升级，促进乡村产业向优势地段集中集聚，形成规模效应，实现乡村产业提质升级，拓宽村民就业渠道，促进乡村产业振兴。

六、全域土地综合整治的支持政策

2024年8月5日，自然资源部印发《关于学习运用千万工程经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），从总体要求、实施路径、实施内容及要求、实施保障等四个方面，对深入推进全域土地综合整治工作作出安排部署，明确了多项支持政策。

（一）耕地和永久基本农田优化

推动耕地“下坡”、果树苗木“上坡”，逐步调出河道湖泊内的不稳定耕地。在依法承包经营的耕地上种树且第三次国土变更调查为林地的，可在尊重农民意愿的前提下恢复为耕地，无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法，符合相关政策的计入补充耕地规模。坚持“总体稳定，微调优化”的原则，对永久基本农田保护红线进行局部优化微调，调整规模不超过永久基本农田划定总量的5%。

（二）乡村建设用地布局优化和城镇开发边界优化

可对涉及的城镇开发边界进行局部优化。废弃采矿用地可原址盘活为村庄建设用地使用，也可复垦为耕地使用。采矿项目新增用地使用存量采矿用地复垦产生的增减挂钩指标，可冲抵其所需的新增用地计划指标和耕地占补平衡指标。可将整治区域内拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目管理相关规定打包审批、统筹实施，可与永久基本农田、城镇开发边界统筹优化。

（三）集体经营性建设用地入市政策叠加

在农村集体经营性建设用地入市试点与全域土地综合整治试点重合的区域，可将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，规划为经营性用途的新增建设用地允许入市。而在未开展全域土地综合整治的乡镇，仅存量建设用地（不含宅基地）可以入市。

（四）优化生态空间

可通过异地补划的方式将生态保护红线范围内的现状耕地、“开天窗”的永久基本农田调整到红线外围边界以外。可将生态保护红线内的零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地，其中符合相关规定的可按照国家统一要求对腾退的建设用地指标实施异地交易，所得收益用于生态保护。生态保护红线内集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地不可调出红线范围。生态保护红线内耕地、永久基本农田和建设用地调出后应及时进行生态修复，新产生的生态空间按程序划入生态保护红线管理。

（五）整治形成的指标优先在省域内流转

全域土地综合整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内村民住宅建设、农村发展用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内优先调剂。

（六）联审联批

对“全域土地综合整治实施方案”实行纵向联审，保持现有审批权限，确保审查无漏洞。各级自然资源主管部门会同同级相关部门对实施方案中的部分项目进行审查，相关部门根据职能出具意见。

（七）政策性金融支持

政策性金融支持是全域土地综合整治工作的重要资金保障。国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行为全域土地综合整治项目提供了长期、稳定的资金支持。具体的政策性金融支持方式如下：

1、专项贷款支持：政策性银行针对全域土地综合整治项目设立专项贷款，具有贷款期限长、利率优惠等特点。例如，国家开发银行推出的“乡村振兴专项贷款”，最高可提供20年贷款期限，利率根据项目情况给予优惠，有效缓解了地方政府和项目实施主体的资金压力。

2、融资模式创新：政策性银行还创新了多种融资模式，如采用“项目资本金+贷款”模式，项目资本金比例可降低至20%，进一步提高了项目的融资能力。同时，政策性银行还支持通过资产证券化等方式盘活存量资产，为项目筹集资金。

3、绿色审批通道：为了加快项目推进，政策性银行为全域土地综合整治项目开辟了绿色通道，简化审批流程，缩短审批时间。一般情况下，项目从申报到获批仅需3-6个月，相比普通项目审批时间缩短了一半以上。

4、技术指导与服务：政策性银行不仅提供资金支持，还为项目实施提供技术指导。银行的专业团队在项目规划、方案设计、预算编制等方面提供全方位的技术支持，确保项目科学合理实施。

七、全域土地综合整治的实施要点与注意事项

（一）工作原则

在项目实施过程中，除了要遵循基本的工作原则外，还需注重生态保护和文化传承。在项目规划和实施过程中，要充分考虑当地的生态环境承载能力，避免对生态环境造成破坏。同时，要注重保护和传承当地的历史文化，保留乡村独特的风貌和记忆。此外，项目实施应充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和受益权，确保项目实施过程公开透明，接受社会监督。

（二）工作程序

1、前期准备：包括开展实地调研、收集基础数据、分析当地土地利用现状和问题等。前期调研要全面细致，涵盖地形地貌、土壤质量、水资源状况、植被分布等自然要素，以及人口分布、产业现状、基础设施条件等社会经济要素，为后续规划提供准确依据。

2、方案编制：依据调研结果编制《全域土地综合整治实施方案》，方案应包括项目目标、任务、布局、投资估算、效益分析等内容。方案编制过程中，要充分征求各方意见，包括政府部门、专家、企业、村民等，确保方案科学合理、可行性强。

3、项目立项：将编制完成的实施方案报送相关部门进行审批立项。在立项过程中，要严格按照规定程序办理，提供完整的申报材料，确保项目立项合法合规。

4、组织实施：按照批复的实施方案，组织项目招投标，确定项目实施单位，开展具体的整治工作。在项目实施过程中，要加强项目管理，建立严格的工程监理制度，确保工程质量符合标准要求。

5、竣工验收：项目完成后，由相关部门组织竣工验收，对项目实施情况进行全面检查和评估。竣工验收要严格按照验收标准进行，对发现的问题要及时整改，确保项目达到预期目标。

6、后期管护：建立健全项目后期管护机制，明确管护责任主体，落实管护资金，确保项目长期发挥效益。后期管护工作要注重项目的可持续性，结合当地实际情况，探索建立多元化的管护模式，如政府主导与市场化运作相结合等。

（三）合理谋划项目

在项目谋划过程中，要注重与当地经济社会发展规划、国土空间规划、乡村振兴战略等相衔接。项目谋划应紧密结合当地资源禀赋和发展需求，突出地方特色和优势，避免千篇一律。同时，要加强项目前期论证，对项目的可行性、必要性、经济效益、社会效益等进行全面深入分析，确保项目具有良好的发展前景和可持续性。

（四）明确资金来源

除了政策性金融贷款外，还可以通过以下方式筹集资金：

1、社会资本引入：鼓励社会资本通过独资、合资、合作等方式参与全域土地综合整治项目。目前比较常见的政企合作模式主要有：投资人（自营）模式、投资人+EPC模式、EPC+O模式以及特许经营模式等。通过政府和社会资本合作（PPP）模式、特许经营等方式，吸引有实力的社会资本方参与项目建设运营，充分发挥其资金、技术、管理等优势，提高项目的建设和运营效率。

2、发行专项债券：地方政府可根据项目需求，依法依规发行专项债券用于项目融资。专项债券的发行要严格按照国家相关规定执行，确保债券资金专款专用，防范债务风险。

3、整合涉农资金：整合各级财政安排的涉农资金，形成合力支持全域土地综合整治。建立涉农资金统筹整合长效机制，打破部门界限，优化资金配置，提高资金使用效益。

（五）建立工作机制

1、工作联动机制：加强部门之间的沟通协调，建立政府主导、部门联动、社会参与的工作机制。各部门要明确职责分工，密切配合，形成工作合力，共同推进全域土地综合整治工作。

2、建设管理机制：建立健全项目建设管理制度，加强对项目实施过程的监督管理。严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等，规范项目实施行为，确保项目质量和安全。

3、运营管理机制：探索建立多元化的项目运营管理模式，提高项目运营效益。可根据项目特点，采用自主运营、委托运营、合作运营等方式，充分发挥市场机制作用，实现项目可持续发展。

4、利益分配机制：合理确定各方利益分配方式和比例，保障农民、村集体、社会资本等各方合法权益。建立公平合理的利益分配机制，确保项目实施成果惠及全体参与者，实现共建共享共赢。

（六）关注重点环节

1、合理确定实施主体：实施主体的选择应综合考虑其资金实力、技术能力、管理经验等因素。实施主体应具备相应的资质和能力，能够承担项目实施过程中的各项责任和义务。

2、立项阶段：在立项阶段，要充分开展项目可行性研究，编制详细的项目可行性研究报告。可行性研究报告应包括项目背景、建设必要性、建设规模、投资估算、效益分析、风险评估等内容，为项目决策提供科学依据。

3、项目实施：在项目实施过程中，要加强施工现场管理，严格执行施工规范和质量标准。建立健全质量控制体系，加强对原材料、施工工艺、工程质量的检测和检验，确保工程质量符合设计要求。

4、项目验收：项目验收应严格按照相关标准和规范进行，验收内容包括工程实体质量、资料完整性、资金使用情况等。对验收不合格的项目，要责令限期整改，直至验收合格方可交付使用。

5、后期管护：后期管护工作要贯穿项目全生命周期，定期对项目设施进行维护保养。制定详细的管护计划和养护标准，确保项目设施正常运行，发挥长期效益。

（七）负面清单

负面清单是对全域土地综合整治项目的禁止性规范，为项目实施划定了红线。

1、严禁单纯为套取贷款而忽视用地布局优化本质。

2、杜绝盲目投资，严防新增政府债务或隐性债务风险。

3、反对借项目之名违规调整永久基本农田，破坏布局优化原则。

4、抵制单纯逐利式的指标交易行为，偏离整治初衷。

5、坚守农民意愿红线，摒弃违背民意的合村并居、大拆大建行径，杜绝变相房地产开发。

6、守护生态底线，严禁破坏生态景观、违法采矿等行为。

7、珍视乡村风貌与历史文脉，禁止违规拆建破坏传统村落。

8、远离面子工程、重复建设，确保项目贴合实际需求。

9、严拒高耗能、低水平产业项目入驻。

10、经综合判断不适合开展试点的其他情形。

八、结语

全域土地综合整治作为一项系统性、综合性极强的工作，对于优化土地资源配置、促进乡村振兴、推动城乡融合发展具有重要意义。应深刻理解其内涵与政策要求，科学谋划项目，合理利用政策支持，严格遵循实施要点与注意事项，妥善处理与乡村规划的关系，实现农村生产、生活、生态空间的全方位提升，助力乡村全面振兴与国土空间可持续发展。

作者：李安琪
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