德泓咨询干货丨第十期：乡村振兴课题 浅谈农村土地管理制度改革的边界与探索
乡村与城市走融合一体化发展之路，关键需要破除城乡土地制度二元结构问题，使农民土地权利得到强化，保护农民的应得利益。这是农村土地制度改革的最终站位，笔者认为对农村土地管理制度改革的边界、方向及其他所有的讨论都应基于以上站位，才能进行下一步深入的交流与探讨。
关于农村土地管理制度改革边界的探讨，系统化的解读我国农村土地政策设计与相关法律规定是关键。2013年11月党的十八届三中全会《决定》，第三项加快完善现代市场体系第11条明确提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，完善土地二级市场。第21条强调赋予农民更多财产权利。保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运营。
随着推进农村土地管理制度改革的顶层设计正式提出，这次农村土地管理制度改革的边界也呼之欲出。建国以来，我国农村土地制度经历了一个这样的过程：它是从原来建国初期的农民私有到合作社所有，然后到人民公社所有，再到生产队所有，最终到集体所有的一个历史进程，而集体所有的阶段主要是在我国改革开放以后，特别是集体经营性建设用地概念的提出后才得到社会广泛的关注。
首先，建设用地的性质再一次被强调，投资者在农村做农文旅、做森康养等项目第一需要明确的即是地块的用地性质，下面有一张图清晰的表示了我们现行建设用地性质的划分。这里，十八届三中全会对农村集体土地明确的仅仅是集体经营性建设用地可以和国有建设用地同等入市、同价同权，非经营性的农民宅基地和公益、公共性设施用地不能入市，但部分试点地区有另行规定。
十八届三中全会之后，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）、《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区划暫时调整实施有关法律规定的决定》（人大常会字〔2015〕1号）、《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》（国土资发〔2015〕35号）等政策的发布，持着“农村发展、农民受益”的核心诉求，我国新一轮农村土地制度改革试点工作正式拉开序幕。
为更好深化农村土地管理制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与土地管理法修订做好接，2017年和2018年全国人大常委会两次法律授权对33个试点地区的农村土地相关政策延期，决定待形成比较成熟的制度成果后再进行立法规范。在试点工作取得阶段性效果的基础上，2021年1月1日正式实施的《中华人民共和国民法典》在这次农村的土地深化改革，利用农村宅基地保护农民利益，促进城乡发展上做出了全国范围内的指导与规范，约束了一些重要的改革边界问题。其中第398条明确，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。这里强调的边界即是：房地不可分，地上的建构筑物必须要与土地同时进行抵押。
其次，从集体经营性建设用地入市后的主要受益方看，政府、农村集体经济组织，农民，投资方四块是具有主体地位的，政府从中取得的收益主要在两点，一点是在土地的交易中间所收取的土地出让金，另一点是土地的增值收益空间需要返回的部分，以土地增值税的形式表现。农村的集体经济组织在农村土地制度改革中收益相对集中，保证集体经济组织的集体财产的收益通过土地及地上建筑物的增值来解决。农民的话可以说是集体经营性建设用地受益的最大方，一个方面从直接的土地的交易过程中以及参股中获得收益，另一方面它可以通过集体经营性建设用地入市以后，从政府和集体经济组织进一步提升农村的公共服务能力和基础设施提升中获得收益。投资方，项目类型、产业组成、运营模式等都影响着未来收益，但通过农村土地管理制度改革和各种机制的建设来保障投资方应得收益的方向已经明确。
明确收益给深化土地管理制度改革划出了清晰的界限，国家的政策也在这里一以贯之，即深化土地管理制度改革要保持三条红线。
一、土地的公有制不变，绝不搞土地私有化，中央在多项文件中间有非常明确的规定，中国不搞土地私有化，这是一个红线、不能碰。
二、耕地红线不能突破，绝不消灭农村的集体经济，而且要进一步树立和发展农村的集体经济。
三、农民利益不受损，绝不侵犯农民的利益。
在这三条底线下，农村土地管理制度改革才可以稳住与保持，才能够促进城乡互为发展。
关于农民利益不受损、不受侵犯，中农发〔2019〕11号文已进一步划定边界，明确农民宅基地制度改革中的“三个不得”与“三个严禁”，“三个不得”即不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。“三个严禁”是指严禁城镇居民在农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈地，买卖宅基地。
浅析农村土地管理制度改革边界问题后，对于改革的探索就有了方向性的指引，接下来的介绍可能包含了少部分33个试点地区的先进经验，在全国范围内尚在探索阶段，不具有复制性。
首先涉及的是本次农村土改的“三块地”，三方面的改革是在保护农民利益基础上分别推动的。“三块地”指征地制度的改革，集体建设用地的入市改革和宅基地制度改革。征地制度的改革已经明确，新《土地管理法》中关于改革征地程序方面，要提前公告，缩小征地范围，要保障国家重要领域用地的需求，省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，一般不再以征地审批的形式出现。最终征收土地要按片区综合地价进行补偿，要保障农民原来的收入水平不降低，这是“第一块地”。
“第二块地”是集体建设用地的入市改革。现在这点也已明确：集体经营性建设用地允许入市、直接入市。
“第三块地”是宅基地制度的改革，核心是保护宅基地的集体所有权，保障农户宅基地的资格权，保障农民房屋的财产权，退出有偿、下放审批管理制度，探索多种形式，保障农民户有所居，这是新《土地管理法》三个最重要的方面。
关于探索，投融资最关心的农村集体经营性建设用地入市，而这个应当讲非常明确，就是可以入市。那么集体经营性建设用地的话，它集中体现在这三个允许上，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中间明确，允许集体建设经营性用地入市，允许就地或异地调整入市，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，那么必须要注意的是集体经营性建设用地的使用权和地上建构筑物的所有权是房地一体、集中入市的，但近年来试点地区也创新出许多探索路径。
德泓金融研究所在关于农村土地管理制度改革方面的调研中也获取到了一些创新案例（注：以下案例为试点地区创新实践，在全国范围内不通用）。
案例一：成都市郫都区发挥农村集体经营性建设用地“入市改革”试点地区政策优势，以保障农民收益为原则，探索农用地整治（生产空间综合整治）及集体建设用地整理（生活空间综合整治）改革实践路径。农用地整治（生产空间综合整治）实现农用地流转过程中集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，建立土地经营权流转期限为五年以上的可向机构申请土地经营权登记，农户的土地承包经营权有偿退出机制。集体建设用地整理（生活空间综合整治）通过农村宅基地整理、低效闲置建设用地整理、工矿废弃地整理等形式，探索实现了以宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点引导农村居民依法自愿有偿退出宅基地并进行货币化安置。最终实现以集体经营性建设用地性质转变为基础，其使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让为路径，房地一体不动产权转移登记为确权的有偿退出机制。
案例二：贵州省湄潭县，发挥农村集体经营性建设用地“入市改革”试点地区政策优势，以保障农民收益为原则，探索调整入市、分割“两入市”改革实践路径。该地区集体经营性建设用地可以就地入市、调整入市，对于集体经营性建设用地地块边界不清晰的，可以跨村集体调整，把其他村的集体经营性建设用地土地调整来本集体统一入市。探索分割入市方面，传统的农村集体经营性建设土地入市是不能分割入市的，但是该地区探索把一个宅基地分成两块，农民自用一块保留宅基地性质，把另一块转换为集体经营性建设用地入市，农民那块保证农民使用，切割出来一块由政府确权农民有偿退出，这对宅基地调整为集体经营性建设用地入市一个重大的突破。
案例三：江西省余江县探索农民宅基地有偿使用全县流转新模式。从法律上来讲，宅基地是本集体经济组织为本集体经济组织成员提供的一块无偿使用的土地，供给建设自己使用的住宅这是无偿的。而且，宅基地是本集体经济组织对本集体经济组织成员成立的，归集体经济组织的集体所有，只能在本集体经济组织内和本集体经济组织成员内流转。江西余江显化了宅基地财产权。通过开展房地一体的不动产登记,实现“多占有偿”、“选位有偿”、“退出有偿”等方式有效保障农民合法宅基地权益。对一户多宅和超面积用宅实现有偿使用,实行宅基地在全县范围流转、出租，并协同开展农用房抵押贷款等普惠金融方式，增加了农民财产性收入，提升了宅基地资产价值。
案例四：浙江省德清县探索“点状供地”方式解决民宿文游项目用地难问题。民宿文游项目采用传统整片式供地方式，占地较大，供地紧张，以及农地变性、占补平衡指标等问题突出，另外民宿文旅项目关注生态、景观的保护与呈现，建筑容积率低、体量小而分散，按传统的成片供地，土地利用率低，开发成本高。德清县以莫干山“裸心谷”特色民俗项目为代表，通过“点状供地”将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，公开出让确权，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。这种“点状供地”方式既盘活了土地资产，释放了乡村土地管理压力，又为投资方确保了投资的可靠性，节约了开发成本。
农村土地管理制度改革意在破除我国长期存在的包括国有土地、集体土地在内的二元体制障碍，助力早日实现城乡融合一体化发展，使城乡互为市场、互补短板、互为资源，互相服务，那么关于城乡融合一体化发展的探索是否会实现城乡住房的融通？是否会实现城乡统一的住房制度？这些带有顶层设计的问题，我们相信随着农村土地管理制度改革的不断推进与深入，未来将一定会得到合理、有序的解决。
