德泓咨询干货丨第九期： 医养康养课题 养老项目不同土地类型的开发途径分析

纵观国内养老项目的开发建设，涉及到多种不同的土地类型，如划拨用地、出让用地、存量建设用地、合适的商业用地、旅游用地以及集体建设用地等，不同的用地类型其相应的开发途径也是不同的。本文简要分析各种土地类型的相应开发路径，为后续养老项目选址及开发建设提供借鉴思路。

一、新增建设用地

（一）政策依据

《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）文中明确规定，专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于本《意见》中的养老服务设施用地。

2015年十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中，明确鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。

（二）拿地方式

非营利性养老服务设施的可以通过划拨方式供地。《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）中明确规定，“(十)非营利性社会福利设施用地”项下“3.老年人社会福利设施”属于划拨用地范围。此处非营利性养老服务设施应当包括民间资本举办的非营利性养老服务机构和政府举办的养老机构的养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。

营利性养老服务设施应当通过有偿的方式取得国有建设用地使用权，但仍然属于需要给予政策扶持的范围，保障优先供应。国土部2014年11号文中明确规定，营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。以招标、拍卖或者挂牌方式供应养老服务设施用地时，不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。为降低营利性养老服务机构的建设成本，鼓励租赁供应养老服务设施用地，各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准，明确相应的权利和义务，向社会公开后执行。

关于土地使用年限。养老服务设施用地以划拨方式供应的，划拨国有土地使用权没有使用期限限制；以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定；以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。

（三）开发途径

国家专门制订了划拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地。在国有土地上建设的非营利性养老机构，用地属于公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地，因其具有公益性和福利性，建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。

一般公办公营、公办民营等非营利性养老机构的用地属于划拨性质，地类为A6。

对于公办民营养老项目，政府为投资建设主体，持有养老机构的产权，养老机构可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。一般政府会通过公开招投标等方式选定专业化的运营机构负责项目的运营和管理，运营机构享有一定期限的经营管理权，通过收取租金及服务费以及获得慈善捐赠、政府补贴等方式取得收益。

同时，建设单位可以利用自身积累的资金、技术、人才等方面优势，通过股份合作制、PPP、BOT、公办民营等不同形式与政府相关部门合作，参与公立养老机构的建设或运营管理。

1、配建养老服务设施

关于供地形式。新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应；不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。

关于配建的标准。国发35号文规定，各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施用地，应当在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中予以特别说明，应明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。

2、单独新建养老服务项目

新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排。

关于供地标准。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。

关于土地用途。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地。

二、存量建设用地

（一）政策依据

国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）提出：企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。

鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。

（二）出让方式

企业单位利用自有的建设用地来建设营利性养老机构，首先要符合规划用途，先要在规划部门调整规划用途做养老设施用地A6，然后进行土地出让。

如果以企业单位自己或企业单位与其下属的全资子公司合作成立的公司为主体，一般采用协议出让方式供地；

如果企业单位与其他非自己所属的公司合作成立的公司为主体拿地，一般需要走招拍挂程序出让。

注：对于如果有合作方，而合作方是否为自己所属的公司，只需要企业单位出具证明即可。

（三）开发途径

企业可与拥有土地的相关单位（尤其是国企）成立合资公司共同开发、运营养老项目，在符合规划条件下，通过一定的拿地主体操作，协议出让获得土地。或者以租赁、收购土地等形式单独进行开发及运营，从而大大降低用地成本。但在拿地主体上有所限制。

三、合适的商业用地

（一）政策

鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

（二）出让方式

1、利用增量的商业用地做养老，主要是走招拍挂程序拿地；利用增量商业用地做养老，成本会比较高，而且需要走招拍挂程序拿地，建议谨慎。但是如果收购成本低廉的商业设施做改扩建，还是可行的。

2、企业自有的存量商业用地做养老，属于企业自有用地范畴，可以协议出让，但以前经过招拍挂拿的商业用地做养老，需要收储重新走招拍挂程序。对于酒店用地也是一样，凡是经过招拍挂程序拿到的酒店用地，改变性质后，需收储重新走招拍挂出让，如果是企业自有酒店用地，可以协议出让。

3、存量的现有商业设施（或酒店等），不拆除，只是改造成养老，并不需要走国土部门的协议出让或招拍挂流程，通过规划部门的控规调整及民政部门的许可即可。

（三）开发途径

借鉴酒店式公寓的经营管理模式开发养老项目，所谓合适的用地是指要考虑老人对医疗、环境、交通等特殊的需要，这是有别于一般酒店式公寓的地方。

土地取得方式一般是以商业办公用途立项，通过招拍挂的形式获取土地，其盈利模式为“出售+租赁+物业管理服务”。

一般按照酒店式公寓（产权式酒店）的形式进行规划建设，物业持有者可以将酒店式公寓出售（一般可以办理产权证），也可持有通过租赁的方式收取租金。不论是出售还是租赁，物业持有人需成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。

需要注意的是，因为商业用地的使用年限为40年，而《物权法》第149条规定：非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其它不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。可见对于商业用地使用年限届满后的自动续期问题法律规定比较模糊。

另外一个不利因素是，商业用地的日常生活成本较高，水电费均按照工商业计价，这一定程度上抬高了开发企业的运营成本。

四、合适的旅游用地

（一）出让方式

旅游项目做养老，仍然是遵守以前经过招拍挂的旅游用地做养老，改变土地性质后仍然要招拍挂出让，原来为企业自有或协议出让的旅游用地，可以协议出让。旅游项目房间设施改造成养老用房的，得到民政部门和规划部门许可，可以不经过国土部门。

（二）开发途径

旅游用地是可以作为养老项目的土地类型之一。此模式用地性质为旅游用地，通常是以旅游项目立项获取土地，使用年限为40年。土地取得方式根据建设内容的性质进行区分，涉及老年住宅建设的，以招拍挂的出让方式取得国有建设用地。周边的景观可以利用集体林地、农用地进行建设。盈利方式为租金+房价款+服务费+物业管理费。客户对象主要针对身体健康且具有一定经济实力的老年人，使其有机会进行候鸟式的旅游、疗养。

此种模式依托特定地区本身具有的自然风光资源或旅游景区资源，将其与养老产业相结合，设计适合老年人的旅游路线或是在临近环境优美的风景区建立养老社区、俱乐部或度假酒店，并提供各式旅游休闲服务，从其性质来看多为经营性（营利性）的模式。

五、闲置的工业用地

（一）政策

企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

（二）出让方式

1、对于存量的工业/仓储用地，包括企业自有的、协议出让的工业用地，拆除厂房后，建设养老项目，可通过协议出让的方式供地。

2、对于存量的现有厂房，改造为养老设施，只需要规划和民政部门批准即可，不需要经过土地部门。

3、对于增量工业用地，不允许在招拍挂后改变工业用地性质。对于具有历史遗留问题的增量工业用地，可以先收储，将用地性质改为A6机构养老设施用地后，再走招拍挂程序供地。

（三）开发途径

通过将企业（尤其是国企）闲置的厂房、仓储用地等存量工业用地用于养老项目的建设，也是一种有效降低开发成本的开发方式。投资方可以收购企业自有的（协议出让）工业用地，或闲置的厂房，如果需要拆除厂房重新调整指标，则需要走协议出让程序，如果在现有厂房基础上改造扩建，只需要获得规划部门及民政部门批准即可。

六、空闲的社会资源

（一）政策

国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）提出：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

（二）出让方式

对学校、社区用房、或医院等其他可以利用的社会资源，存量用房进行改造利用，兴办养老机构，需征得相关部门批准（规划、医疗、教育、民政部门）许可后改变建筑使用功能，不需要走国土局出让程序。

但涉及到教育用地、医疗用地（净地）转变性质建设养老项目的，根据其是否涉及到企业自有用地还是新增用地来操作，企业自有的教育、医疗等，适用于自有用地协议出让。新增的仍然走招拍挂出让程序。

（三）开发途径

可供利用来做养老的资源比较多，学校、医院，社区用房，同时，公司也可以与相关企事业单位合作，以整合、置换、转变用途、租赁等方式，对其举办的各类培训中心、活动中心、度假村、疗养院、招待所等资源进行改造，用于养老项目的建设。

但是这些类型主要是改造改建方式比较受到政策支持，主要采用收购股权或资产，对现有的设施进行改造，开发建设养老项目。

如果涉及相关用地开发建设，则需要分情况：涉及自有用地的，按照自有用地的政策规定，协议出让。涉及公开市场招拍挂拿地则采用招拍挂形式出让。

优点：只需要规划、民政等相关部门批准，不需要改变土地性质，不需要走国土局公开市场出让程序。

缺点：只能改造，不能拆除重建，如果重建，调整指标，国土部门走出让程序。

七、集体建设用地

（一）政策

国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）提出：对于农村集体经济组织可依法使用本集体所有的土地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）进一步明确，要“切实加强农村养老服务”，要求“依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”；“鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务”；“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法适用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。“缩小征地范围”就是在城市规划区以外的非公益性建设用地，使用农村集体建设用地的，可以采用只转不征的方式获得土地。目前国家正在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围以及除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地的用地取得方式等事项，一定程度上突破了建设项目原来只可以使用国有土地的限制。

（二）开发途径

当前养老服务设施用地使用集体土地主要分为以下两种情形：

第一种情形：兴建非营利性乡(镇)村养老服务设施可以依法使用集体建设用

第二种情形：其他兴建非营利性养老服务设施需要集体建设用地的，需要有集体建设用地流转政策和相应的养老政策支持。

具体开发模式如下：

1、开发企业自主开发模式

在此模式下，开发企业需按照国家和当地有关集体土地流转的规定，通过土地转让，支付转让费用从集体经济组织处取得一定期限的集体建设用地使用权后，方可进行养老机构的开发建设。

在这种开发模式下，集体经济组织并不参与养老地产的开发建设，只是作为集体建设用地使用权的转让主体，会向开发企业让渡集体建设用地使用权。

至于具体的让渡方式，则需视当地政策而定。如村集体与企业签订土地转让合同，收取土地流转费用，企业取得土地使用权。但这种模式现阶段无法实施。

2、集体经济组织自主开发模式

《养老服务设施用地指导意见》第9条规定，集体经济组织可依法使用本集体建设用地为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。据此，集体经济组织也可以选择自主开发养老地产。

3、开发企业与集体经济组织合作开发模式

一般来讲，在该模式下，由集体经济组织提供项目用地，开发企业提供开发资金，合作进行养老地产的开发建设。就具体的合作方式而言，主要采用定向出让基础上的委托开发建设+委托运营管理模式。

所谓定向出让基础上的委托开发建设和运营管理模式，即首先由土地管理部门对集体产业用地进行收储后，将项目地块性质变更为国有建设用地，然后再将土地使用权定向出让给集体产业用地的原土地所有权人，即村集体经济组织或村集体经济组织兴办的企业(下称“项目公司”)。在村集体经济组织或项目公司缴清项目地块的土地出让金、契税等相关费用后，村集体经济组织或项目公司将持有项目地块的国有建设用地土地使用权及开发建设权益。而在村集体经济组织或项目公司持有项目地块土地使用权的基础上，投资人将与村集体经济组织或项目公司进行合作，通过委托代建及运营管理的方式，共同合作开发建设及运营养老项目。

另外，该模式下也可以考虑由企业出资金，以租赁、入股、合作开发等多种方式取得土地，与村集体合作开发经营性养老服务设施。一方面可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面投资者也可自行对外经营（规模有限）以获得收益。盈利模式为租赁+物业管理服务，按照酒店式公寓的形式进行规划建设，物业持有人成立运营管理公司提供统一管理和服务，收取相应的物业管理费。与集体经济组织合作开发养老项目，虽然并不能完全获得地上物的所有权，但可以通过合资合作的方式与集体经济组织共同拥有地上物产权。

       

由于目前集体经营性建设用地的流转仍在试点中，《土地管理法》等相关现有法律并未做出修改，集体土地的流转还有待时日。因此，该模式今后将随着农村集体建设用地确权、三权分置、集体土地流转的试点推广而逐步兴起，目前该模式尚无法实施（现阶段政策规定只能兴办非营利性养老服务设施）。

优点：

项目用地成本低廉，手续相对简单，用地性质不用改变。太申祥和、金手杖等养老项目均是利用集体建设用地做养老项目。

缺点：

1、主体只能为农村集体经济组织。即农村集体经济组织负责养老项目的证照办理及对外法律签订，即使民营资本与农村集体经济组织合资运营，民营资本为大股东，项目的主体还是农村集体经济组织。

2、在农村集体用地上建设的养老项目，规模受到限制。规模是按照本集体经济组织内部成员数来规划床位数的，即服务的老人范围的限定在本村集体内或最多辐射到周边区域，具体床位数由民政局及规划部门确定。

3、目前农村集体用地上仅能设立非营利性机构。对于“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有土地”目前尚没有细则可以执行。因为民间资本举办非营利性养老机构，主体并不明确，是指民间资本参与集体经济组织，还是指民间资本可以自己来办养老，均不明确，同时由于目前土地无法流转至民间资本名下，因此，民间资本自己使用农村集体所有土地来建设营利性养老机构，目前还无法实施。

结论

养老项目属于国家鼓励发展的产业类别，本身带有一定的公益性质，因此国家除了土地政策外，还相继在金融、税费、财政、项目审批、劳动就业等多方面都给予了充分的政策扶持。各个地方为落实国务院文件要求，也都结合本地实际又出台了很多具体养老项目扶持政策。所以具体的养老服务项目能够享受包括土地政策在内的哪些支持措施，还需要结合项目所在地的政策情况进行具体的项目开发途径分析。